Directrices para una Planificación y un Manejo Integrados de las Areas Costeras y Marinas en la Región del Gran Caribe	Indice Informe en Formato Word
	Informe Técnico del PEC No. 42 1996	Informes Técnicos

NUEVOS CONCEPTOS Y RECOMENDACIONES

El MIAC es un proceso comprobado cuyo temario sigue sin concluirse y con una lista dinámica de las adaptaciones que requiere (el reto del ecosistema analizado en la Sección 4.2, por ejemplo). Cincin-Sain (1993) usa la analogía de un "modelo de síntesis en desarrollo" para describir la situación evolucionaría por la que pasa el MIAC. Este punto tiende a ser menos confiable para el planificador costero novato (que se preocupa más por los cambios ) que para el experto con experiencia en litorales que aprecia la flexibilidad del MIAC porque es dinámico y esta en una situación de perpetuo flujo creativo. Los nuevos enfoques y las nuevas oportunidades empiezan a confirmar la suposición original de que el MIAC es un marco práctico y eficaz para el manejo de los recursos costeros.

6.1    Valor del MIAC

Para las sociedades nacionales de la Región del Gran Caribe, el valor estratégico del MIAC es como un vehículo para reestructurar, con calma pero con contundencia, la planificación sectorial nacional, urbana, rural y regional conforme a lineamientos más globales con:

1. un compromiso más fuerte con el lugar;
2. una perspectiva más receptiva en la ciencia;
3. una apreciación más sensible de un ecosistema, natural y humano; y
4. un proceso de planificación más dinámico que incorpore un calendario de acción y promueva la innovación institucional y las estrategias integradoras.

Esta contribución al desarrollo regional es quizás tan importante como lo es la guía constructiva del MIAC para el uso de los recursos costeros en la dirección de tipos de desarrollo más democráticos y más sostenibles.

No obstante, la planificación del MIAC en la región también debe reconocer que una buena planificación proviene de las condiciones del lugar, inclusive del marco local de las políticas ambientales. Sin un marco de políticas apropiado que la apoye, en el mejor de los casos la planificación será víctima de las implicaciones de una implementación a pedazos y no logrará hacer justicia a la visión del planificador, al ecosistema de soporte y a aquellos ciudadanos que lo pueblan. No obstante, un marco de políticas mejorado es generalmente llevado a cabo en instituciones que han alcanzado un nivel más alto, incluyendo las ONGs.

Por esta simple razón, es muy importante ajustar los horizontes de la fijación de metas del MIAC. Es menester elevar su habitual enfoque en los valores ambientales a la causa de la efectividad operativa de los procesos de gestión del gobierno vis-à-vis del medio ambiente. Las metas y la justificación deberán cambiar, por lo tanto, de un ambientalismo per se (por ser difuso) a la causa de llevar los temas costeros y marinos a ocupar un lugar más alto en la lista de las prioridades que encauzan la toma de decisiones públicas

Dicho en otras palabras, los valores ambientales poseen un valor público, pero lo mismo lo tienen la facilitación y la institucionalización de las políticas públicas, las decisiones públicas y la acción pública que garantizan el disfrute público de un medio ambiente limpio, de salud pública y de amenidades costeras sufragadas públicamente para el bien de todos.

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6.2    Monitoreo y evaluación: Nuevos enfoques

Los resultados del programa de MIAC deben ser objeto de un monitoreo y una evaluación periódicas como una forma de mejorar continuamente el proceso. Por lo tanto, resulta de especial importancia que las metas de la labor general del MIAC, así como las metas y los objetivos de los proyectos individuales de manejo y/o de acción se determinen con la mayor claridad y cuantitatividad posible. De lo contrario, será difícil evaluar qué tan bien se están alcanzando.

El procedimiento interno de monitoreo del programa debe incluir los elementos siguientes:

1. identificación del desempeño esperado;
2. evaluación y/o mediciones del desempeño real del programa;
3. determinación de los límites de variación del desempeño (p.ej., las faltas o los excesos), y
4. procedimiento para comunicar a las autoridades correspondientes de manejo o cumplimiento y de implementación las variaciones que excedan los límites prefijados.

La participación activa en las iniciativas regionales de monitoreo apoyadas por el Programa Ambiental del Caribe e IOCARIBE entre otros, habrá de ser importante, como también los serán los acuerdos para el intercambio de datos e información entre todos los niveles de las instituciones participantes, sean internacionales, regionales, nacionales o subnacionales. (Véase también la Sección 5.1 sobre Manejo de la Información y la Sección 6.3 sobre Papel de la Ciencia en el Manejo de los Sistemas Costeros.)

El desarrollo reciente de manuales de monitoreo adaptados a la región sobre productividad y manejo de los arrecifes de coral, los humedales, los manglares, los lechos de pastos marinos y la reducción de los sedimentos en los escurrimientos costeros es un buen inicio. El proceso de poner a prueba los manuales existentes y de desarrollar las guías de campo adicionales que se requieran deberá proseguirse en forma agresiva.

La evaluación de los proyectos o programas tradicionales es similar a la auditoría posterior de un donatario. Hace preguntas después de los hechos sobre qué tan bien se llevó a cabo el proyecto, supuestamente para poder informar sobre las lecciones aprendidas al siguiente cometido.

En los últimos años, los donatarios y los gerentes de proyectos han desarrollado una técnica mejorada de evaluación (normativa) que pone más atención en:

• los proyectos complejos en vías de ejecución que forman parte de programas más grandes; .

• proyectos de muchos pisos y niveles de participación y/o instituciones, y

• proyectos con metas sociales generales y objetivos específicos de cambio conductual.

El nuevo proceso de evaluación se llama evaluación estratégica porque se convierte en parte de la estrategia como un flujo de retroalimentación inmediata o de corrección a medio curso.

La evaluación estratégica incluye y combina dos elementos de eficacia comprobada durante años:

1. una tradición que afirma que la evaluación debe incluir a las personas, a los supuestos beneficiarios y a quienes estén asociados con el proyecto o programa objeto de la revisión, y
2. los principios de evaluación de la investigación de la acción que estipulan que cualquier evaluación de un proyecto en vías de ejecución cambia inevitablemente la actividad y puede lograr mejoras al proceso, con lo cual hace del proceso de evaluación algo más que una revisión subjetiva.

Por todo lo anterior, la evaluación estratégica difiere marcadamente de las formas más tradicionales de evaluación (acumulativa o normativa) y se combina bien con un programa nacional o regional de tipo MIAC. Los participantes en el proyecto (inclusive sus beneficiarios) son tratados como grupos de poder/interés en la búsqueda de mejores condiciones para la zona costera, y se solicitan sus consejos colectivos respecto de la forma en que pudiera mejorarse el programa (o proyecto) en su siguiente fase. También se pide al grupo que revise su propio desempeño. No obstante, las formas viejas y nuevas de evaluación no son mutuamente exclusivas y pueden ser utilizadas en serie.

El método estratégico empleado con el grupo participante es muy similar al ZOPP de GTZ y al Log-Frame de USAID en cuanto al desarrollo de ramificaciones de problemas, temas y acciones -- de tipo rotafolios -- para lograr cierto grado de claridad y enfoque que permita emprender acciones planificadas mutuamente para mejorar las relaciones de trabajo así como el momento y el impacto del proyecto como un todo. En este formato de evaluación estratégica, la acción es inherente al proceso y el evaluador es más bien un facilitador del proceso cuyas habilidades de liderazgo deben ser muy buenas pero no que se puedan sentir como amenazantes.

Mediante este enfoque, una orientación hacia el futuro y hacia la planificación (y la inversión de tiempo y trabajo a cambio) se mezcla con el enfoque más retrospectivo de la evaluación. De este modo, la evaluación estratégica es comparable a la planificación estratégica.

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6.3    Papel de la ciencia en el manejo de los sistemas costeros

La importancia de una mejor comprensión y una capacidad predictiva de los medios costeros y oceánicos es crítica. El Capítulo 17 de la Agenda 21 de la UNCED exige nuevos planteamientos para el manejo integrado y el desarrollo sostenible de las áreas marinas y costeras, incluidas las zonas de exclusividad económica. También exige a los países que cooperen en el desarrollo de los sistemas necesarios para observar, investigar y manejar la información de las costas en forma sistemática. La UNCED reconoció que el uso sostenible, o manejo integrado, requiere una base de información obtenida por medio de métodos científicamente válidos, y que la cooperación internacional es necesaria para desarrollar e integrar programas sistemáticos de observación.

La Agenda 21 también señala que la creación de capacidad nacional y regional es crítica. Tanto internamente como mediante programas de ayuda internacional, se necesitan mecanismos para establecer capacidades de manejo ambiental, incluidos los recursos humanos. En muchos países, deben establecerse o reforzarse las instituciones nacionales responsables de los aspectos ambientales costeros y marinos, incluidos los de, investigación, monitoreo y manejo. Deben mejorarse los conocimientos científicos en todos los niveles de las agencias del gobierno involucradas en el manejo de los recursos.

6.3.1    Necesidades nacionales

Nuestro enfoque empieza en los países individuales. Los sistemas ecológicos de las áreas costeras de cada uno, así como el desarrollo socioeconómico de tales áreas, están fuertemente influidos por las condiciones creadas por la proximidad del océano. En ninguna otra parte es más evidente esta interdependencia e influencia mutua que en las zonas costeras y cercanas al litoral de los trópicos. Empero, pocos países de la Región del Gran Caribe cuentan con la información adecuada sobre el estado de sus recursos costeros y marinos, a pesar de que esa información es esencial para el manejo en forma sostenible de esos recursos básicos.

En esencia, se requieren aportes científicos en todos los aspectos de la planificación y el manejo integrados de las costas, por ejemplo:

- para el trazado de mapas,

- para el establecimiento de condiciones básicas,

- para el manejo de los datos,

- para la cuantificación de los problemas y sus causas,

- para la generación de modelos predictivos,

- para la evaluación de los impactos,

- para la formulación de medidades de mitigación, y

- para el monitoreo sistemático a largo plazo.

Por desgracia, nuestros conocimientos científicos de la mayor parte de los procesos y sistemas costeros distan mucho de ser completos.

La variedad de tareas, funciones y actividades involucradas en el apoyo a un programa de manejo integrado del área costera a menudo se desconoce y por lo mismo cae de sorpresa. La Tabla 7 proviene de un programa de MIAC en Barbados. Muestra la enorme diversidad de tareas que requieren las últimas etapas del diagnóstico del sistema y los estudios técnicos, pruebas del proyecto piloto y actividades de planificación del MIAC. También ilustra la amplitud de las materias que implica la competencia científica y técnica en el campo del manejo de los recursos costeros.

La Tabla 7 pone de relieve que la mayor parte de los problemas de las zonas costeras atañe a varios sectores a la vez y que por ello estos sólo pueden resolverse mediante un planteamiento interdisciplinario, incluso en aquellos casos en que sólo uno o dos sectores sean las fuerzas principales que impulsen el desarrollo. Asimismo, la dinámica de los mares costeros -- combinada con la influencia potencial de las actividades dentro de las cuencas hidrográficas que desaguan en las costas -- obliga a recurrir a la cooperación y la coordinación internacional para enfrentar la multitud de problemas que se extienden más allá de las fronteras nacionales y hasta regionales.

6.3.2    Vínculos transnacionales por tema

Los aspectos del manejo de las costas que trascienden las fronteras costeras locales, y que por lo mismo deben estudiarse en un contexto más amplio, incluyen problemas regionales como la contaminación y la degradación de los hábitats en mares semicerrados como el Caribe o, a escala mundial, cuestiones como el calentamiento mundial y el ascenso acelerado del nivel del mar. Existe una fuerte necesidad de aportes científicos para resolver los aspectos regionales y mundiales del MIAC, y que pudieran aplicarse simultáneamente a los problemas en los niveles nacionales y hasta locales. El apoyo de los organismos internacionales y regionales es crítico para alcanzar esta meta, en particular donde los acuerdos intergubernamentales sean necesarios para lograr un MIAC eficaz.

Se van a ir formando vínculos entre los programas nacionales de MIAC y las actuales iniciativas internacionales respecto de toda una variedad de asuntos, tales como la conservación de la biodiversidad, los detritos marinos, las especies migratorias, los desechos peligrosos, la protección de los humedales, el calentamiento mundial, el monitoreo y la investigación de los grandes ecosistemas y muchos otros similares. Estos vínculos habrán de variar desde redes de ayuda total de investigadores afines y gerentes profesionales, redes de correo electrónico para el intercambio de información, hasta grupos con un problema o punto de vista común que se integren para presionar a un organismo internacional en busca de acción o protección, ayuda técnica e incluso apoyo financiero para un programa.

Un MIAC eficaz puede lograrse mediante una mejor coordinación entre las organizaciones y las instituciones nacionales, regionales e internacionales. Esa coordinación ayuda a evitar duplicaciones innecesarias y permite desarrollar los conceptos, las herramientas y las redes que se necesiten para facilitar el complicado proceso de desarrollar e implementar programas nacionales de MIAC.

Existe una amplia variedad de organizaciones internacionales, regionales, bilaterales y no gubernamentales con un interés activo en promover y apoyar el manejo integrado de las costas. En los últimos años han proliferado los programas de asistencia técnica dirigidos a ayudar en los programas de manejo de las costas. Esto ha tenido lo mismo aspectos positivos, como un mejor financiamiento y un creciente grupo de expertos, que aspectos negativos, como competencia, duplicación de esfuerzos y enfoques no estandarizados.

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Tabla 7. Planificación del MIAC en Barbados: Principales tareas del estudio técnico de factibilidad (fases finales)

    Fuente: Atherley , et al, 1993

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6.4    Paisajes costeros: Nuevos enfoques

Los paisajes costeros de todo el Gran Caribe casi siempre se consideran algo normal y, sin embargo, son un importante recurso cultural y económico para cualquier país con litorales. Son, en cierto sentido, un tesoro nacional subvaluado; una combinación de historia natural e historia humana en acción y un artefacto cultural que vale la pena preservar. En el mundo desarrollado, a menudo se toman fuertes medidas para identificar, preservar y explotar con delicadeza la calidad del paisaje costero. El resultado es un medio ambiente planificado, en parte natural y en parte artificial, pero con un aprecio por el equilibrio, la belleza y la sustentabilidad. En cambio, hasta ahora en la mayor parte del Gran Caribe han prevalecido otras prioridades y la importancia del paisaje terrestre, así como del marino, a menudo se ha subestimado.

La atención del conservacionista se ha enfocado en otra parte y la filosofía prevaleciente por lo general ha sido la del laissez-faire. A pesar de todo, los paisajes costeros -- como una buena granja --requieren de un buen manejo de los recursos y una buena gestión. Un sistema de playas o de estuarios o de cayos costa afuera o de arrecifes de coral abandonados a su destino en una situación carente de planificación, monitoreo y manejo -- salvo las áreas urbanas costeras -- con toda seguridad permanecerá en barbecho, afectado únicamente por el paso del tiempo y por una tormenta o un huracán ocasional.

Para el planificador/gerente del MIAC, el cuidado de los paisajes costeros es un reto excepcionalmente difícil pero atractivo por las razones siguientes:

1.    En ninguna parte de la región existe una práctica o tradición nacional, ni una estrategia probada y comprobada para el
        manejo de los paisajes.

2.    La práctica estadounidense de depender de los enormes espacios abiertos para amortiguar los impactos y no de la
        perspectiva de un manejo estricto, ha tenido una influencia desafortunada sobre los planificadores de la región que se han
        educado tanto en Estados Unidos como en Canadá.

3.    Las unidades subnacionales de planificación, fragmentadas y jerarquizadas, estatales y locales pocas veces emprenden
        iniciativas de manejo de los paisajes en la macro escala que se requiere. Cuando se emprende una planificación de los
        paisajes, se hace a la medida, para un lugar concreto y a solicitud de un cliente, no con la visión de un planificador. La
        excepción son esas a veces bien planeadas pero cortas carreteras escénicas, construidas ex profeso en parajes con vistas
        espectaculares de la costa. Pero en la mayor parte de los casos, se trata de logros de ingeniería, no de planeación.

4.    La infraestructura de las zonas costeras de la región -- financiada por donatarios bilaterales y multilaterales -- en todos
        sitios es notablemente espartana y antiestética, muestra de una falta total de diálogo profundo de planificación respecto de
        la mitigación del impacto escénico o del mejor trazo por razones ajenas a las de sus costos.

Un estudio reciente de evaluación en la región, financiado por la Agencia Canadiense de Desarrollo Internacional (CIDA), se enfocó en una nueva carretera costera cuyo trazo fin21 se hizo con computadora y con base en los criterios de la ruta más corta, al costo más bajo, y con la menor cantidad de cortes y rellenos. Esto produjo pendientes excesivas y laderas muy escarpadas e inestables en los cortes, las cuales están propensas a indices muy altos de erosión y al riesgo de desprendimiento de tierras en un área inmediatamente adyacente a las aguas más claras y a una de las mejores playas sin desarrollar de todo el país. Para un gerente del sistema costero del Caribe, este es un estudio de caso clásico sobre las dificultades de equilibrar las características del paisaje y las necesidades del ecosistema local contra los requerimientos de costo y diseño del proyecto determinados por el donatario.

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6.5    Comparaciones, evaluaciones y lecciones aprendidas de otros programas

¿Cuál es la mejor manera de aprovechar las historias de éxito del MIAC en países y territorios que han puesto en práctica el proceso y ya cuentan con un programa funcional? Los investigadores han ideado una tipología tentativa que distingue las diferencias entre los programas y una lista de variables que pueden servir para cualquier evaluación comparativa. (Cincin-Sain, 1993).

Sin embargo, existe el peligro de sacar conclusiones precipitadas respecto del valor de comparar los triunfos y de utilizar como modelos aquellos de más éxito (en vez de los más parecidos en cuanto al lugar o el país). Un examen comparativo de las fallas de los éxitos a medias tiende a ser más instructivo. No es posible duplicar un modelo exitoso per se; de hecho, lo que funcionó en cierto lugar tiene grandes probabilidades de no funcionar en otra parte. Por lo tanto, las lecciones aprendidas de los fracasos de un vecino pueden resultar mucho más provechosas que las historias de éxito de ese mismo vecino. De igual manera, los éxitos marginales y los errores cometidos en un lugar comparable son mejores modelos que la mejor historia de éxito de otro tiempo y de un lugar diferente.

El enfoque más formativo para el aprendizaje consiste en extraer lecciones, utilizando ejemplos tomados de otro tiempo y lugar. Según informó Cincin-Sain (1993) estos incluyen:

1. copiado (adopción más o menos intacta de un programa que ya está funcionando en otra parte;
2. emulación (adopción con ajustes debidos a circunstancias diferentes);
3. hibridación (combinación de elementos de programas de dos lugares diferentes);

4. síntesis (combinación de elementos conocidos de programas en vigor en 3 o más lugares);

5. inspiración (programas de otros lugares utilizados como estímulo intelectual para desarrollar un programa nuevo sin análogo en otro lugar).

A estos es posible agregar:

    6. consulta (pidiendo la asesoría de alguien que posee los conocimientos directos) y
    7. absorción/ósmosis (empleando a alguien que haya trabajado directamente en la iniciativa anterior).

La hipótesis de este último es que el aprendizaje por ósmosis es más sutil y más eficaz. ¿Quién puede saber más de los errores cometidos y de cómo evitarlos?

Cada generación hereda playas, arrecifes y hasta litorales completos históricamente dañados, y la generación actual ha empeorado parte de su herencia por su afán de desarrollo, muchas veces haciendo caso omiso tanto de los efectos adversos secundarios como de las opciones de desarrollo. En áreas de paisajes terrestres y marinos dañados, un desarrollo verdaderamente sostenible requiere la restauración de los ecosistemas.

El marco de trabajo del MIAC obliga a ampliar los límites geográficos, conceptuales y disciplinarios. Obliga a prestar más atención a los mecanismos de intervención y de manejo constructivo para el uso sostenible, no sólo para un país o una parte de la costa, sino para toda la región, como algo más que la suma de sus partes, costeras y marinas, desde la cuenca hidrográfica hasta la ZEE.

Este montaje regional es, por supuesto, el mismo enorme ecosistema marino en peligro del que se habló en el Capítulo 2. Estos son los mismos recursos marinos y costeros que sustentan a las economías de la mayor parte de los estados que limitan la región. Por esta razón, el sentido común nos dice que esos activos justifican un manejo óptimo y prácticas de protección si su uso sostenible es el objetivo último. Asimismo, es importante una vigilancia general de las ganancias y las pérdidas del sistema. Como rutina, una labor de mantenimiento regional, un estado de pérdidas y ganancias ayudan a definir el cálculo de personas, lugar y naturaleza: la ecología humana de la Región del Gran Caribe.

Una forma de garantizar que este proceso de buena gestión y contabilización regional de los recursos se lleve a cabo con eficiencia consiste en que las unidades encargadas del manejo de los recursos al nivel nacional formulen programas para el manejo integrado de los litorales. El Programa Ambiental del Caribe del PNUMA puede desempeñar el papel de facilitador en la Región del Gran Caribe por medio de sus Programas Regionales. El vehículo estimulador y organizador será el MIAC. Los beneficiarios serán los pueblos, los países y las instituciones de la Región del Gran Caribe.

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