Directrices para una Planificación y un Manejo Integrados de las Areas Costeras y Marinas en la Región del Gran Caribe	Indice Informe en Formato Word
	Informe Técnico del PEC No. 42 1996	Informes Técnicos

PLANIFICACIÓN DEL MANEJO INTEGRAL COSTERO

3.1 Del MIZC al manejo integrado de las áreas costeras (MIAC)

Existe un consenso emergente -- que un analista (Cincin-Sain, 1993) llamó la nueva síntesis -- al que, desde la UNCED en 1992, se le apuso la etiqueta popular de "manejo integrado de aras costeras" o MIAC.

Lo que durante dos décadas se conoció como manejo de la zona o área costera, a últimas fechas se ha convertido en manejo integrado de áreas costeras. El nuevo acrónimo de MIAC y el anterior de MZC o MIZC se usan indistintamente. Todavía no existe un consenso respecto de la utilidad de agregar la palabra "marina" aparejada a la palabra "costera", ni la palabra "planificación" aparejada a la palabra "manejo". Este documento presupone que el área marina forma parte intrínseca del adjetivo "costero" (el cual incluye las áreas terrestres y marinas) y además supone que la función de planificación es un componente previo, forzoso y continuo del proceso de manejo.

Esta subsección del documento analiza las características del MIAC y de sus labores de "planificación". También examina los vínculos con las demás actividades de planificación de las áreas nacionales y locales, razón de la leve variación en el fraseo del encabezado.

La transición de las iniciativas de un manejo de las costas por parte de un solo sector (que fuera el prototipo de los años ‘70) hacia los programas más completos, internacionalmente aceptados e integrados de hoy tuvo lugar a través de una secuencia paulatina de retos y éxitos. Los avances han sido extraordinarios. En poco más de dos décadas, se llevó de la teoría a la práctica un concepto innovador de gestión de la planificación para atender una parte muy compleja de la geografía mundial: la zona costera.

Esto se reflejó en una respuesta internacional generalizada a los aspectos siguientes:

1. Los retos planteados por las necesidades socioeconómicas nacionales vis-à-vis de la zona costera, a saber, los cambios en los patrones de explotación por parte de los usuarios y el aumento de las demandas costeras dependientes del agua (el turismo y la maricultura; por ejemplo).
2. Una creciente conciencia del valor y la importancia de las áreas costeras para el crecimiento económico y el bienestar nacional, junto con una mayor conciencia de los costos a corto y largo plazo de la degradación del medio ambiente y de un manejo deficiente de los recursos como un obstáculo al desarrollo.
3. Un creciente reconocimiento del hecho que la planificación sectorial estándar y su contraparte de manejo no han conseguido resolver como es debido los problemas de la costa y del borde del mar, sobre todo por no poder satisfacer las necesidades de los ecosistemas y manejar los servicios ecológicos.
4. La aceptación internacional de la idea de una planificación intersectorial interdisciplinaria y de prácticas y principios generales, aunque no totalmente integrados, de gestión en la búsqueda de un desarrollo más sostenible. (Por lo general las instituciones donatarias de todo el mundo propician el principio y la práctica, incluso la planificación del manejo de los litorales y sus interacciones más recientes).
5. Esa planificación del manejo integrado de las costas debe aceptarse como una parte ampliada e integral de la planificación física tradicional. El enfoque opuesto -- el de dos actividades independientes y paralelas -- sólo da lugar a una competencia por los recursos humanos y financieros y fomenta los malos entendidos entre los responsables de las políticas, de tomar las decisiones, los planificadores, los científicos y el público acerca de lo que pretende lograr el MIAC de ampliar el alcance geográfico del concepto de planificación para que incluya las áreas marinas y las acciones recíprocas entre la tierra y el mar.

El mejor testimonio de vitalidad y madurez del manejo integrado de los litorales como una opción aprobada y preferida de los programas gubernamentales lo da la prominente visibilidad que se otorgó al MIAC en el temario de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo (UNCED) en 1992. El énfasis que se da a la interacción del MIAC (o MIZC) en la planificación del desarrollo nacional, en especial en el Capítulo 17 de la Agenda 21, confirma la idea internacional de que la zona costera habrá de desempeñar un papel preponderante en la implementación de estrategias de desarrollo sostenible tan fervientemente deseadas por la comunidad internacional (Vallejo, 1993).

Top of Page

3.2 ¿Qué es el MIAC (o el MIZC)?

No existe una carencia de definiciones para el "manejo integrado del área costera" MIAC. Estos son unos cuantos ejemplos recientes.

El MIAC es un proceso dinámico conforme al cual se desarrolla e implementa una estrategia coordinada para la asignación de recursos ambientales, socioculturales e institucionales tendiente a lograr la conservación y el uso sostenible plural de la zona costera (Sorensen, 1993)

El MIAC es un proceso adaptativo de manejo de los recursos para un desarrollo ambientalmente sostenible de las áreas costeras. No es un sustituto de la planificación sectorial, pero se enfoca en los vínculos entre las actividades sectoriales a fin de alcanzar metas más completas (PNUMA, 1993a)

El Manejo Integrado de la Zona Costera (MIZC) se ha identificado como el proceso más apropiado para solventar los asuntos actuales y a largo plazo del manejo de las costas, incluso la pérdida de hábitats, la degradación de la calidad del agua, los cambios en los ciclos hidrológicos, el agotamiento de los recursos costeros y la adaptación a la elevación del nivel del mar... (Awosika, et al., 1993).

Robert Knecht, hace énfasis en la siguiente definición más activista e intervencionista:

El manejo integrado de las costas es un proceso dinámico mediante el cual se toman decisiones para el empleo, el desarrollo y la protección de las áreas y los recursos costeros con vistas a alcanzar metas establecidas en cooperación con grupos de usuarios y autoridades nacionales, regionales y locales. El manejo integrado de las costas reconoce el carácter distintivo de la zona costera -- de por sí un recurso valioso – para las generaciones actuales y futuras. El manejo integrado de las costas tiene varios propósitos: analiza las implicaciones del desarrollo, los usos conflictivos y las interrelaciones entre los procesos físicos y las actividades humanas, y promueve los vínculos y la armonización entre las actividades costeras y oceánicas de los sectores (Knecht y Archer, 1993)

Jens Sorensen (1993), otro estudioso de los temas relacionado con las zonas costeras, ofrece una explicación más detallada, dando al MIAC los cinco atributos siguientes:

1. Un proceso dinámico que se prosigue a lo largo del tiempo (por lo que implica cambio, revisión, adaptación, incluso error)
2. Implica un acuerdo de autoridad para establecer políticas relativas a la toma de decisiones sobre asignación de recursos y el poder para tomar esas decisiones.
3. Un acuerdo de autoridad que recurre a una o más estrategias de manejo para racionalizar y sistematizar las decisiones sobre asignación de recursos (es decir, planes de uso de la tierra, evaluaciones de impacto, reglamentos, permisos, etc.).
4. Estrategias de manejo basadas en un enfoque en los sistemas que reconoce las interconexiones entre los sistemas y los subsistemas costeros y marinos (que incluyen las cuencas hidrográficas costeras, los sistemas de circulación de los estuarios, el movimiento de los sedimentos a lo largo de las costas dentro de células litorales, las poblaciones de especies que se capturan por su valor comercial o recreativo, y los sistemas de abastecimiento de agua, de tratamiento de aguas negras y de carreteras).
5. Espacio geográfico limitado que se extiende desde el ambiente oceánico (excepto en las islas) hasta determinado límite terrestre interno a través de la línea de playa costera de transición.

La literatura en desarrollo relacionada con el MIAC (o MIZC) se preocupa por lo que es o no es auténticamente integrado y auténticamente costero. Por ejemplo, ¿cómo debe clasificarse la labor de planificación de un parque marino o de áreas protegidas en una franja costera que recurre a una metodología integrada interdisciplinaria? ¿Debe considerarse como una labor legítima de MIAC, o es un plan sectorial común y corriente? Sorensen (1993) tiene razón al decir que los elementos esenciales son 1) un enfoque en los sistemas costeros y 2) un planteamiento multisectorial. (Véase también el Cuadro 2).

Top of Page

3.3 Dimensiones ‘integradoras del MIAC

Los aspectos dimensionales del MIAC están en función de los tipos de integración requerida, lo que determina el patrón de divulgación, la participación periférica y la naturaleza de la asociación, participación y negociación con el resto de los usuarios de los recursos costeros y las instituciones. Existen al menos siete tipos diferentes de integración, cada uno con sus propios límites dimensionales (Knecht y Archer dicen que sólo son cuatro, los primeros que se presentan a continuación).

1. Intergubernamental. Esta dimensión comprende la integración necesaria de los diversos niveles del gobierno en el manejo de las costas, en especial entre el nivel nacional y los niveles regionales/locales. Determinar el nivel y el tipo de participación activa de las diferentes unidades gubernamentales y desarrollar la coreografía de su participación en los diversos segmentos geográficos de la zona costera (véase la Figura 2) es una tarea integradora, dado que se refiere sobre todo a la aplicación de controles de calidad, concesiones, arrendamientos, permisos y administración de riesgos de los paisajes terrestres y marinos.

2. Superficie de contacto tierra-agua. Como es obvio, la integración a través del límite entre la tierra y el mar es parte fundamental del concepto mismo del manejo de las costas. Por lo general, el área de la zona costera objeto del manejo se define tanto en términos de un área de tierra al borde del mar (cuyos usos afectan las aguas costeras) como de un área de mar (cuyos usos y trastornos afectan el borde de la costa). De allí que sea de primordial importancia comprender aquellos efectos que cruzan el límite entre la tierra y el mar (en ambas direcciones).

3. Intersectorial. Cada día es más obvio que el manejo atinado de los recursos costeros obliga a que todas las actividades que afectan esos recursos (o el medio costero en el que residen) caigan dentro de los "límites" del programa de manejo. Por ejemplo, el dragado para aumentar el calado de un puerto y/o lograr canales más seguros para la navegación tiene el potencial de afectar hábitats cuya importancia es fundamental para la pesca costera. De allí que dicho dragado deba cumplir el articulado de las políticas y los reglamentos del programa de manejo de la costa

4. Interdisciplinaria. Esta dimensión tiene que ver con la necesidad de realizar un planteamiento holístico del MIAC. Refleja el conocimiento de que los problemas de las zonas costeras no sólo atañen al uso y la protección de los recursos naturales y del entorno costero, sino que casi siempre también abarcan importantes aspectos económicos y sociales. Por lo general, las decisiones de proteger o desarrollar un recurso particular tienen importantes implicaciones económicas, y también pueden implicar importantes aspectos sociales y culturales.

5. Institucional. Los socios institucionales de cualquier trabajo de MIAC pueden diferir cualitativa y cuantitativamente en cuanto a sus habilidades, competencia, capacidad y compromiso. Algunos podrían requerir ayuda técnica directa o hasta ayuda financiera para llevar a cabo lo que implica el MIAC. Otros quizás estén en condiciones de realizar contribuciones sustanciales e ininterrumpidas de tiempo, mano de obra y responsabilidad de vigilancia a una tarea determinada para la cual el MIAC requiera de ayuda. La integración de esos diversos tipos de instituciones en un programa es un logro gerencial.

Top of Page

Cuadro 2. PREMISAS Y PRINCIPIOS DEL MIAC DE FAO* Principio 1 El área costera constituye un sistema único de recursos que requiere enfoques especiales de manejo y planificación. Principio 2 El agua es la mayor fuerza integradora de los sistemas de recursos costeros. Principio 3 Resulta fundamental que los usos de la tierra y del mar se planifiquen y se ordenen en forma combinada Principio 4 El borde del mar es el punto central de los programas de manejo de las costas. Principio 5 Los límites del manejo de las costas deben depender de los aspectos a tratar y ser adaptables. Principio 6 Uno de los puntos principales del manejo de los recursos costeros es el de conservar los recursos de propiedad común. Principio 7 La prevención de los daños debidos a riesgos naturales y la conservación de los recursos naturales deben combinarse en los programas de MIAC. Principio 8 Todos los niveles de gobierno de un país deben participar en el manejo y la planificación de las costas. Principio 9 El planteamiento de un desarrollo sincrónico con la naturaleza resulta especialmente apropiado para las costas. Principio 10 Los programas de manejo de las costas deben recurrir a formas especiales de evaluación y participación del público en los beneficios económicos y sociales. Principio 11 Una de las metas principales de los programas de manejo de las costas es su conservación para un uso sostenible. Principio 12 El manejo de uso múltiple resulta apropiado para la mayor parte de los sistemas de recursos costeros. Principio 13 La participación plurisectorial es esencial para el uso sostenible de los recursos costeros. Principio 14 Debe respetarse el manejo tradicional de los recursos. Principio 15 El planteamiento de la evaluación del impacto ambiental es esencial para un manejo eficaz de las costas. Fuente: Clark, J., 1992. MANEJO INTEGRADO DE LAS ZONAS COSTERAS. Documento Técnico 327 sobre Pesquerías de la FAO. Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura, ROMA

1. Temporal  El desempeño responsable y efectivo de un MIAC en cuanto a sus labores de respuesta va desde una advertencia con 24 horas de anticipación a la llegada de un huracán hasta un régimen de planificación de tempestades a 200 años para determinar el alcance de las marejadas costa arriba y de las inundaciones tierra adentro. Los ecosistemas, los turistas de los balnearios, los pescadores y los políticos en plena campaña electoral tienen relojes que no funcionan en forma sincronizada. El MIAC debe conjuntar o integrar esos puntos de vista temporalmente diferentes de planificación en una estrategia coherente de inversión para la protección y el desarrollo de las costas.

2. Gerencial. Un elemento básico de un programa de MIAC es la disposición integradora de las responsabilidades gerenciales. Las disposiciones del manejo comprenden disposiciones institucionales e instrumentos de gestión. Las disposiciones institucionales determinan el marco integrado en el cual las tareas de manejo deban llevarse a cabo y aplicarse los instrumentos de gestión. Este marco integrado incluye:

• la estructura del gobierno y de las organizaciones no gubernamentales, incluidos los mecanismos para vincular a las agencias y las organizaciones responsables en diferentes tipos de relaciones integradoras;
• el conjunto de leyes, convenios, decretos y normas para la calidad del medio ambiente;
• el conjunto de tradiciones y normas sociales como las costumbres;
• Las ONG y las organizaciones de servicio, y
• los socios internacionales, multilaterales y bilaterales.

Cabe señalar que la inclusión de las ONG y del público local tanto en el proceso de planificación como en el de manejo es de vital importancia para el éxito de un programa de MIAC. El compromiso por parte del público de alcanzar las metas del MIAC, que él mismo ayudó a determinar con su participación en el proceso de planificación, es de particular importancia en aquellos casos en que el marco jurídico y administrativo para implementar y monitorear el programa de MIAC es débil o inexistente.

8. Internacional. Los límites externos costeros generalmente se comparten con países adyacentes. En la escala original, los países miembros con un ecosistema marino grande, como es el caso de la Región del Gran Caribe, se presenta la necesidad de que en la búsqueda de estrategias de manejo se requiera la colaboración con las Organizaciones no Gubernamentales (ONGs) a nivel internacional, bilateral, multilateral y regional.

Top of Page

3.4.1    Limitaciones físicas del manejo

Los programas de MIAC acaban implicando el manejo ininterrumpido de las actividades de uso dentro de un área designada, mismas que por lo general están determinadas por una orden del poder legislativo o ejecutivo. En tierra, casi siempre el área comprende la zona de la costa (p.ej., playa, laguna, dunas, acantilados, etc.) y se extiende tierra adentro hasta una distancia determinada, a menudo hasta un límite político administrativo, pero en ocasiones hasta la parte alta de las tierras bajas del litoral o toda la cuenca hidrográfica. Mar adentro, el área puede ir desde la línea media de bajamar hasta el límite externo de las aguas territoriales o la plataforma continental o el límite extremo de la ZEE.

La Figura 2 presenta en corte el área de una zona costera hipotética y las diversas opciones limítrofes. Las dimensiones verticales se requieren para señalar características sumergidas e interacciones atmosférica-hidrosférica.

3.4.2    Limitaciones programáticas

La Figura 3 muestra una disposición típica de los componentes de un programa de MZC genérico. El núcleo esta formado por un diseño del programa y un proceso de desarrollo de tres etapas (marcadas 1, 2 y 3) y una cuarta etapa de implementación final.

Un defecto importante de la Figura 3 es la ausencia de líneas de retroalimentación o vínculos entre las etapas del programa y el componente de evaluación que de preferencia es un elemento recurrente integrado a cada segmento importante. La figura tampoco prevé el análisis, la actualización y la revisión del plan en forma regular. La nueva información, las nuevas técnicas y los cambios en las políticas deben revisarse después de ciertos años. Si no se emprende un proceso de análisis y revisión, el plan acaba siendo obsoleto y pierde credibilidad ante los técnicos, los líderes políticos y el público en general.

En el Capítulo 4 se hace una presentación más detallada de un proceso de desarrollo de un programa adaptado al caso del Gran Caribe.

La interacción entre diversas jurisdicciones a menudo superpuestas de varias unidades funcionales y capas jerárquicas del gobierno--cada una de ellas con un vínculo funcional con cierto segmento del paisaje terrestre o marino de la costa--requiere de una atención cuidadosa. En la Figura 4 aparece una gráfica simplificada de esta diversidad jurisdiccional. La intervención del gobierno varía de manera importante dentro de las diferentes partes de la zona costera, lo que complica aún más la tarea integradora.

Top of Page

3.5    Ventajas y limitaciones del MIAC

Como se señaló antes, el manejo de sistemas complejos, como los de las zonas costeras, sólo funciona con un enfoque integrado que conjunte los intereses superpuestos, y a menudo antagónicos, del gobierno, del sector privado y del sector público. En ocasiones, eso puede dar lugar a situaciones muy difíciles porque los individuos y las organizaciones, aferrados a sus ideas, no comprenden fácil o rápidamente las razones para que participen en la solución de los problemas, ni ven beneficio alguno en participar en discusiones de cosas que nada tienen que ver con sus intereses.

Las soluciones sectoriales de miras estrechas permanecen sin refutarse y hasta pueden tener éxito indefinidamente al transferir un problema molesto (por ejemplo, el vertimiento ilegal de desechos) a otra jurisdicción o sector. Estos tipos de intereses son los que más tienden a oponerse a los métodos racionales de solución de problemas y de resolución de conflictos mediante un enfoque de manejo integrado. Empero, es imprescindible reunir a todos los sectores activos ante una sola mesa a fin de establecer un marco de manejo de las costas que sea aceptable para todos. Pero eso también es difícil. Casi siempre, los grupos interesados, que hasta ahora han aprovechado los recursos costeros como si fueran de su propiedad exclusiva, se defienden para que las cosas permanezcan iguales.

Conforme las presiones van aumentando, los problemas dejan de poder seguir transfiriéndose. Transferir la erosión costera hacia otra región playa abajo o la contaminación del agua río abajo no son soluciones aceptables para los conflictos costeros. Deben crearse mecanismos con sistemas económicos y sociales que garanticen que los costos ambientales se incorporen a las evaluaciones económicas y no se transfieran a otras áreas o a las generaciones futuras. Estos mecanismos deben tomar en cuenta la complejidad de los sistemas costeros e incluir medidas de reglamentación y de control (en especial de planificación del uso de la tierra y del mar) e instrumentos económicos.

Como casi siempre las pugnas por los recursos tienen sus raíces en las actividades humanas y debido a la grave y creciente competencia por obtener privilegios de acceso, espacio y uso de la zona costera, en un principio la labor de encontrar soluciones racionales mediante la planificación integrada al amparo del MIAC parece agobiante, sino es que imposible. Sin embargo, un proceso abierto e integrado como el del MIAC posee un beneficio oculto: sienta ante una misma mesa tanto a los sectores aliados como a los oponentes; y así el proceso de educación, de cambio de actitud y de persuasión se torma menos formidable y más factible, en parte por ser más lógico. La participación del público en este proceso también tiene ventajas para el MIAC en cuestión debido a que los partidarios del "recurso" en peligro por lo general pueden atraerse a este proceso.

Casi siempre es significativa la cantidad de actividades de planificación del gobierno, casi todas sectoriales, que chocan entre sí o que tienen algún interés o una responsabilidad limitada sobre las áreas costeras de un país (ver la Tabla 3 de la Sección 2.8.3). Existen un traslape inevitable, una fragmentación de las responsabilidades y conflictos. El MIAC puede ayudar a aclarar estos intereses competidores y es un medio imparcial para ayudar a resolver los problemas, ya sea desempeñando el papel de socio de un sector líder o negociando un enfoque coordinado que dé lugar a una estrategia conjunta para examinar el asunto o problema. La resolución de conflictos debe ser una habilidad adquirida del personal de todo programa de MIAC.

Hay gobiernos que ya están estudiando, planificando y administrando -- en algunos casos con la ayuda y la presencia de organismos casi gubernamentales o no gubernamentales y hasta del sector de los negocios -- una diversidad de actividades de planificación de varios niveles, muchas de las cuales tienen que ver con la línea de marea y la zona costera.

El MIAC necesita poder descubrir esa matriz de metas, intenciones, perspectivas e instituciones de planificación y familiarizarse con ella. Existen algunos intereses compartidos. Pero es muy probable que también hayan diferencias... y hasta competencia. Los intereses personales pueden ser muy fuertes, incluso recalcitrantes.

Otro desafío para el MIAC es la posible existencia de una fragmentación de la responsabilidad y hasta de ciertos conflictos, no con el MIAC, sino entre las diversas entidades de planificación del gobierno.

La habilidad para resolver conflictos es una de las más difíciles de encontrar y, sin embargo, una de la que más necesitan los planificadores del programa de MIAC.

La fragmentación entre los organismos de planificación y hasta entre algunas entidades de manejo obliga a realizar una labor de integración: integración entre el medio ambiente y el desarrollo (desarrollo sostenible), integración entre los sectores, integración entre los ecosistemas de la región. Se ha argumentado que el mejor camino hacia el desarrollo sostenible es el del manejo integrado de los recursos, y precisamente un programa de MIAC es un excelente medio de aprendizaje en este sentido.

De cualquier forma, existe el peligro de intentar cubrir más de la cuenta en la búsqueda de la aceptación del programa de MIAC por parte del público o de una causa ambiental que vaya más allá de la zona costera, como podría ser el desarrollo sostenible nacional. A pesar de esa tentación, la MIAC debe evitar convertirse en (y evitar que la consideren) una unidad nacional de planificación y manejo ambiental de tipo multiusos (aun cuando pudiera formar parte de una de tales unidades, por ejemplo, de un nuevo ministerio ambiental).

Top of Page

3.6    El MIAC y la planificación nacional del desarrollo

Uno de los mayores retos del desarrollo de un plan de MIAC consiste en relacionarlo con los programas de planificación existentes o de integrarlo a ellos. Muchos países practican cuatro tipos de planificación que influyen directamente en la forma y el rumbo de cualquier esfuerzo de planificación del MIAC: planificación económica nacional, planificación sectorial, planificación del uso de la tierra y planificación de un área especial o regional.

Aun cuando varía poco de un país a otro, la planificación nacional -- económica o del desarrollo -- se distingue de las demás porque abarca a todo el país o porque conforma y fija las metas de desarrollo de varios estados (y sub unidades), algunas de ellas en términos económicos. Esto lo hace por sector -- o por región si se trata de un país más grande -- con el fin de aumentar el crecimiento económico, fomentar la inversión, disminuir la disparidad en los ingresos, crear empleos, alentar el comercio exterior (y el intercambio) y salvaguardar el bienestar general de la población.

Desde la perspectiva de los recursos costeros, el objetivo final de todo programa de MIAC es el de convertirlo en una parte operativa (e ininterrumpida) del proceso de planificación del desarrollo nacional. De ser así, el MIAC está en condiciones de reducir los efectos secundarios negativos de las actividades perjudiciales del desarrollo de otros sectores o áreas (por ejemplo, vertimiento de desechos industriales a los estuarios o de productos agroquímicos a los corredores de arroyos de las cuencas hidrográficas más altas). Y aún más positivos podrían ser puntos tales como la instauración de cierto grado de seguridad respecto del desarrollo de las tierras de los litorales o el mejoramiento de las medidas nacionales de protección de las costas.

El lado negativo es que los planes económicos nacionales carecen de flexibilidad, tienden a ser mecánicos, conservadores y poco imaginativos en relación con aspectos como la renovación del malecón urbano, parques industriales marítimos, instalaciones marinas de esparcimiento, ecoturismo marino y demás. Estos son precisamente los aspectos que un programa progresista de MIAC podría desarrollar en participación con el sector privado y con una comisión creativa de desarrollo urbano o regional, buscando formas imaginativas y productivas de conjuntar usos compatibles en una zona frente al mar.

3.7    Planificación sectorial

La planificación por sector es una práctica tan común que casi todos los bancos multilaterales, las organizaciones de donación y los programas bilaterales de ayuda han estructurado la mayor parte de sus actividades de inversión y subsidiadas conforme a líneas sectoriales. En la Región del Gran Caribe, por tradición la planificación sectorial ha combinado el pronóstico de los requerimientos de inversiones de capital, la planificación física, la evaluación y la implementación de las necesidades estructurales, junto con el diálogo con los donatarios, los inversionistas y los urbanizadores. En ocasiones, la planificación sectorial refleja la planificación económica nacional pero con un enfoque actual o temático especial: en la agricultura, el turismo, los transportes, la salud, la educación y demás.

Top of Page

Top of Page

Para la mayor parte de los países de la Región del Gran Caribe, los sectores con mayor importancia económica para el manejo de las costas son la pesca, los transportes (o los puertos) y el turismo (véase también la Tabla 2). Los sectores con mayor impacto ambiental sobre los recursos costeros son la agricultura (por los productos agroquímicos y la maricultura), la minería (por el petróleo), la industria y el comercio (por los materiales peligrosos y tóxicos) y cualquier unidad de planificación sectorial en la que caigan las grandes ciudades costeras (por sus flujos de desechos sólidos y líquidos). Casi todos esos sectores dependen en cierta forma de un funcionamiento eficiente de la base de recursos naturales. Por ello, el éxito del MIAC depende en gran medida de los cambios en las actitudes y los puntos de vista de quienes conforman el contingente de la planificación sectorial. (En el Cuadro 3 aparecen ejemplos de los temas que requieren la coordinación sectorial del MIAC en cuestión de políticas.) Varias naciones han reconocido la importancia de los factores ambientales y han tomado las medidas necesarias para incluirlos en una planificación sectorial de "alcance general". En el Caribe septentrional, por ejemplo, los planes de pesca por especies individuales, preparados por el Consejo para el Manejo de la Pesca del Caribe (CFMC), bajo la dirección del Servicio de Pesquerías Marinas de Estados Unidos (NOAA), se basan en análisis de los sistemas ambientales que toman en cuenta rendimientos sostenibles, tasas de restablecimiento, calidad del agua y calidad de los hábitats (Sorensen, et. al., 1984).

Puesto que la mayor parte de los puertos importantes se localiza en estuarios, lo más seguro es que la ampliación de un puerto afecte los humedales limítrofes, contamine el agua y destruya comunidades bénticas productivas. Además, las instalaciones industriales entran en conflicto espacial con el esparcimiento del público o la pesca comercial y obstruyen el acceso a las playas. La administración del puerto, encargada de los aspectos recurrentes del mantenimiento de los canales, el dragado, el relleno y el manejo de materiales tóxicos a granel, es un elemento de preocupación para las autoridades costeras responsables de la zona costera más amplia en la que se localiza el puerto.

En otro sector, el desarrollo exitoso del turismo en la Región del Gran Caribe requiere una combinación de hoteles, tiendas, infraestructura (agua, drenaje, caminos, puertos) y un entorno natural accesible y relativamente impoluto. Estas metas pueden chocar entre sí y con los planes de desarrollo de otros sectores. El surgimiento relativamente reciente del ecoturismo como un subsector permite suponer que los excesos ambientales de ese sector podrían disminuirse a más largo plazo.

Cuando se emprende como debe ser, la planificación sectorial de alcance general empieza por recurrir a la terminología y los principios del MIAC. Esta es un principio casi ideal para una óptima relación de planificación, un conjunto "arraigado" de planes compatibles.

La planificación sectorial de alcance general es un cambio marginal respecto del status quo. Como las instituciones sólo tienden a realizar ajustes marginales cuando se ven ante la necesidad de efectuar cambios, la planificación de alcance general pero de un solo sector es la estrategia de manejo más factible de ser adoptada. Por ejemplo, Colombia desarrolló planes sectoriales de alcance general para la investigación marina y costera. Y también creó organizaciones coordinadoras, vinculadas al programa nacional de planificación económica formulado para desarrollar los recursos marinos y costeros exclusivos de Colombia.

Por fortuna, la planificación sectorial de alcance general puede ser -- y a menudo es -- una forma de transitar hacia una planificación más integrada conforme a lineamientos iguales a los del MIAC. Si una dependencia del gobierno amplía sus horizontes evaluando toda la gama de impactos relacionados con sus proyectos, y su enfoque más amplio le produce un beneficio neto, esa experiencia positiva hará que esa dependencia se muestre más dispuesta a dar el paso siguiente hacia la planificación integrada. La principal desventaja de la planificación sectorial de alcance general es que perpetúa programas no integrados y de un solo propósito.

El proceso de cambio de una planificación sectorial estrecha a una de alcance general mejora y se activa mucho cuando se establece como requisito nacional llevar a cabo evaluaciones del impacto ambiental en todos los proyectos y programas nuevos, de tamaño mediano a grande, siempre y cuando el procedimiento cumpla más o menos las normas internacionales sobre alcance, formatos, cobertura, documentación y revisión de los escenarios opcionales.

Existen varias actividades que se realizan en tierra pero que afectan los litorales:

1. Urbanización

En gran parte de la Región del Gran Caribe, las ciudades costeras predominan tanto en el crecimiento demográfico como en el económico. Los impactos del crecimiento y los flujos de desechos de estas áreas urbanas en expansión están provocando una grave degradación ambiental, en particular la contaminación del agua. Las instituciones públicas encargadas del desarrollo de los muelles, la expansión demográfica, los afluentes industriales y las descargas de los desechos municipales en tierra y en los puertos y estuarios se han visto rebasadas por las dimensiones de la urbanización y por ende son muchos los errores que cometen en el desempeño de sus labores.

Por si fuera poco, el rápido crecimiento del turismo, con sus altos volúmenes de desechos y su preferencia por los lugares contiguos al mar, y las prácticas inapropiadas para controlar el desarrollo de la tierra se combinan para complicar más los problemas de la urbanización. Por lo mismo, el desarrollo de tecnologías de MIAC para las ciudades portuarias del Gran Caribe es una tarea urgente y particularmente desafiante.

2. Pesquerías

A menudo alojadas en un ministerio de agricultura que cuenta con sus propios expertos y biólogos marinos (pocas veces ecólogos), con su propia tradición de planificación sectorial con rendimientos sostenibles y sus propios subsidios gubernamentales (p.ej., para investigación, artículos libres de impuestos), las unidades de pesca tienden a sentirse aisladas, a actuar en forma autónoma, a hacer caso omiso de los indicios de una pesca excesiva y con frecuencia a oponerse a las labores de manejo de los ecosistemas terrestres que podrían limitar, si no es que acabar, con la pesca excesiva e incluso --como sucedió en Bermudas hace poco -- prohibir toda pesca con nasas o trampas de las especies de los arrecifes con el fin de transferir el esfuerzo y el énfasis en los demersales y en los bancos de la plataforma costafuera que deben extraerse con métodos más selectivos como los sedales manuales, las trampas profundas y las cuerdas largas.

3. Empresas del sector público

Por tradición, las compañías propiedad del gobierno dedicadas al manejo de los recursos o vinculadas a éste, o las empresas recolectoras de tales recursos -- como los consejos agrícolas de comercialización, las cooperativas y las demás empresas manejadas por el gobierno -- carecen de interés y de fondos para implantar medidas serias de protección ambiental. La preocupación del MIAC por la aplicación excesiva de productos químicos agrícolas en las tierras altas y en las del litoral, por ejemplo, nunca logrará un consenso universal entre las empresas del sector público. Sin embargo, aunque la mayor parte de los bancos multilaterales está promoviendo la privatización de estas últimas, aún se desconocen las implicaciones que eso traerá para los entornos costeros.

4. Agricultura y silvicultura: Problemas de manejo de las cuencas hidrográficas

Aun cuando en los países más grandes las áreas de cuencas hidrográficas dedicadas a la producción forestal y agrícola se encuentran alejadas de la zona costera, no por ello dejan de ser un problema. Los sedimentos erosionados y los productos químicos agrícolas provenientes de las tierras altas, combinados, corriente abajo, con los escurrimientos urbanos y sus cargas de nutrientes, son una amenaza para los sistemas de los arrecifes costeros, de pastos marinos y de manglares, incluso acaban con ellos en ocasiones.

La contaminación proveniente de fuentes no puntuales, que los agricultores y los dasónomos tratan como algo externo, debe someterse a algún tipo de control en los países del Gran Caribe, y el MIAC debe estar listo para ayudar en tal sentido. Aunque la agricultura es uno de los principales infractores, si bien no el único, los caminos sin pavimentar (responsabilidad del ministerio de obras públicas) son los mayores perdedores de suelo (sedimentos) que acaban por llegar a los ecosistemas costeros. De hecho, los caminos no pavimentados de las laderas más empinadas y con un tráfico vehicular regular son los peores infractores, pero es imposible identificar a un solo "sector" como la autoridad infractora.

5. Maricultura

Aunque la maricultura no es uno de los personajes principales del escenario costero del Caribe, es posible que en la mitad de los países de la región se lleven a cabo actividades de maricultura – una vez más bajo la égida de un ministerio de agricultura -- incluso ciertas áreas importantes de regiones costeras donde se cultiva camarón. Los problemas relacionados con este tipo de actividad son la destrucción de manglares y los cambios en los flujos del agua y en los patrones de las corrientes. Para evitar la destrucción o la degradación de los recursos costeros, es importante contar con un plan apropiado de manejo antes de que se emprendan actividades de maricultura.

Como lo da a entender este breve análisis de cinco casos de traslapes intersectoriales, quizás poco genéricos, los encargados del MIAC deben esperar cierto retardo en la concertación de un acuerdo con los planificadores de los sectores, ya que éstos tienden a definir sus dominios con suma estrechez.

Top of Page

3.8    Planificación del uso de la tierra

Por lo general, la planificación del uso de la tierra (o física) es de alcance nacional, si bien a menudo su implementación se deja en manos de las autoridades locales. El proceso de planificación del uso de la tierra -- que normalmente va acompañado por un conjunto de reglamentos -- determina el tipo, la intensidad, el tamaño y la tasa de desarrollo y la protección o la conservación de un área concreta. La mayor parte de las zonas costeras, la mayor parte de las áreas urbanas, residenciales y comerciales están cubiertas por planes de uso de la tierra con metas y objetivos generales concebidos para encauzar las decisiones de planificación. Los planes, guiados por definiciones y normas, casi siempre se acompañan con mapas de zonificación que recurren a designaciones por clases (p.ej., residencial, comercial) para cada parcela de tierra numerada y mapeada.

Varios países del Gran Caribe, otrora colonias, conocen la planificación del uso de la tierra como planificación de las ciudades y del campo, un proceso muy estructurado y ordenado de toma de inventario, supervisión y asignación de tierras que da lugar al trazado de mapas para las jurisdicciones políticas locales. También incluye las líneas generales de los cambios previstos junto con los programas propuestos para el desarrollo de la infraestructura y las fechas de las distintas etapas. Esto da lugar a una revisión pública seguida por recomendaciones al Ministro pertinente para su aprobación (el cual en ocasiones es el director de la agencia de planificación que reporta directamente al Gabinete). En las islas más pequeñas del Caribe Oriental, este proceso se ha recortado de manera importante en muchos planes donde la oficina de planificación de las ciudades y el campo ha funcionado como una secretaría de planificación para la Oficina del Primer Ministro o el Gabinete, con poca o ninguna participación por parte de la comunidad. Este sistema no presta gran atención al desarrollo de los muelles, los sistemas costeros, las tierras sumergidas, la dinámica de la línea de la costa o los impactos de los huracanes.

Al menos tres países del ámbito del Gran Caribe han enmendado o modificado sus programas de planificación de las ciudades y el campo para formular nuevas políticas sobre controles del uso de la tierra dentro de un área costera delineada (Awosika, et al., 1993):

• Bahamas preparó planes de desarrollo, isla por isla, en los que las áreas costeras se consideraron como un área de planificación independiente.

• Jamaica preparó un plan para el manejo de las costas que apoya "... la evaluación de sensibilidades y clasificación de áreas de interés ambiental".

• Guatemala ha tomado un enfoque diferente, con una estrategia de planificación del uso de la tierra conforme a la cual el área costera se extiende tres kilómetros tierra adentro a partir del borde del mar y que se atiende como una área de zonificación separada y especial.

Un nuevo enfoque -- la zonificación sobrepuesta -- se emplea para regir la planificación en áreas sensibles, es decir aquellas que necesitan mayor protección, mediante la imposición de restricciones especiales (como requisitos de volver a dejar las cosas como estaban o la conservación de los humedales que sirvan de hábitats). Estos requisitos adicionales se suman a los reglamentos normales existentes. Una estrategia de incentivo también se ha utilizado para facilitar la zonificación urbana por agrupamientos o una designación de uso del suelo que permita mayores densidades para ciertos tipos de desarrollos de alta prioridad en tierras frente a la costa, para así fomentar las inversiones y el desarrollo de instalaciones recreativas y comerciales de alta prioridad (un muelle público de pesca, por ejemplo, como una estructura recreativa).

La planificación del uso de la tierra (o de las ciudades y el campo) resulta un mecanismo razonable para resolver los conflictos en el uso de la tierra que surgen en la línea de la costa o vinculados a una actividad tierra adentro que afecta la línea de la costa. En este contexto, lo esencial son una zonificación bien estructurada que no permita excepciones, junto con normas para las emisiones de contaminantes y otros tipos de medidas de control para reducir la degradación de las costas. Los programas organizados al nivel nacional brindan la oportunidad de analizar las circunstancias conflictivas entre varios usuarios de una manera coherente. Los antecedentes de otras experiencias pueden resultar instructivos.

Una vez planeado el programa de MIAC, es muy importante formular una estrategia para entablar un diálogo cooperativo y establecer una relación de trabajo con los funcionarios locales y nacionales de planificación. El MIAC necesita que se implanten políticas de planificación más fuertes como una contribución positiva a la misión de proteger las costas. Con la zonificación sobrepuesta, las necesidades especiales del MIAC pueden atenderse en casos especiales como una situación de retroalimentación o exportación. De hecho, la situación ideal es que el proceso del MIAC se integre al proceso de planificación del uso de la tierra como una parte de éste. En especial, esto se aplica a los pequeños estados y territorios insulares del Caribe Oriental donde toda la isla puede considerarse área costera.

3.9 Planificación de un área especial

Los planes para áreas especiales son para áreas, aspectos o programas que no abarcan todo el país pero sí más de una jurisdicción local. La característica distintiva de este tipo de planes es su alcance geográfico. Por lo general, los límites tratan de cubrir:

1. un recurso, un aspecto (como la contaminación), una red de transporte o una característica distintiva (como un parque o un área protegida) que cruza una o más fronteras administrativas estatales o locales, o
2. un recurso natural importante como una ensenada, una cuenca fluvial, un estuario o un sistema de manglares.

Pueden tratar un solo aspecto o varios de ellos. Se están volviendo muy populares debido al creciente interés por las características del paisaje como los estuarios, las cuencas hidrográficas o las reservas biológicas (véase también la Sección 5.2). Incluso pueden enfocarse en los bosques de la costa o en un sistema de cuevas subterráneas.

La mayoría de los programas y productos de planificación de áreas especiales tienen un enfoque hacia el ámbito terrestre y pocas veces atienden asuntos relacionados con el agua. Una excepción es la estrategia de planificación APC (Área de Preocupación Particular) aplicada al amparo del Programa CZM de las Islas Vírgenes de Estados Unidos. Otro es Puerto Rico, donde una iniciativa para planificar el manejo de una nueva área del estuario está en vías de desarrollo para el Puerto de San Juan y sus alrededores. Esto se está llevando a cabo bajo un programa experimental de manejo de estuarios entre varias agencias.

Dentro del contexto de área especial internacional, es posible analizar y resolver los problemas que enfrentan ecosistemas completos, tales como recursos transfronteras compartidos (ej., peces migratorios para pesca deportiva). En muchos ocasiones, estos asuntos abarcan varias jurisdicciones y sólo pueden resolverse eficazmente con un enfoque geográfico regional. Las instituciones para el manejo de las costas organizadas a nivel regional a menudo brindan oportunidades a las autoridades locales y a los funcionarios responsables de varios sectores para que cooperen y resuelvan problemas comunes. Un programa a pequeña escala puede servir como un modelo que puede probarse, modificarse y quizás hasta ampliarse a otras regiones.

Top of Page

3.10    Planificación de las costas y mitigación de los desastres^*

Las áreas costeras son una auténtica paradoja para los planificadores. Son de las más atractivas para nuevos desarrollos, en especial para las economías de los trópicos dependientes del turismo, pero la ubicación de instalaciones a lo largo de la costa aumenta la exposición de los habitantes y las propiedades a los impactos acumulados de las nefastas tormentas costeras. Tanto las inversiones del sector público como del privado tienden a concentrarse en zonas de alto riesgo cercanas al mar, en las líneas costeras urbanas y suburbanas, en puntas expuestas y hasta en tierras bajas de alto riesgo situadas hacia tierra de casi cualquier sistema extenso de playas. Empero, la política pública de casi todos los países del Caribe, continentales o insulares, poco hace para desalentar el desarrollo en áreas peligrosas a lo largo de las costas expuestas y los estuarios propensos a inundaciones. A veces, parece por inadvertencia fomentar esa práctica.

Resulta difícil explicar esta atracción irresistible que ejerce el borde del mar, pero es real, penetrante y creciente. Para algunos, por supuesto, es la comunidad urbana, el empleo y la vida de la ciudad, no el mar, lo que los atrae. Pero para el planificador de las costas que trata de identificar y de delimitar lugares de la costa para aplicaciones auténticamente dependientes del agua (como marinas, hoteles de veraneo e instalaciones recreativas para deportes acuáticos), la competencia es feroz y los conflictos con los usuarios son inevitables conforme los inversionistas pretenden desarrollar lugares aún más expuestos y vulnerables, transfiriendo los riesgos a los compradores mal informados. Este crecimiento de la población, desproporcionadamente acelerado en los litorales, hace de las áreas costeras densamente pobladas más vulnerables a los desastres que muchas áreas del interior.

Cuando se llevan a cabo en forma conjunta e informada, con un asesoramiento en ingeniería marina atinado, la planificación del uso de la tierra y el manejo del desarrollo pueden, de hecho, delimitar el crecimiento en los litorales lo suficiente para ofrecer a los funcionarios del gobierno una forma práctica y factible de mitigar los efectos destructivos de los huracanes y de las demás tormentas costeras graves. Cuando la planificación de las costas y los procesos de control del desarrollo están bien informados y son eficaces, las áreas costeras en desarrollo pueden ser zonas manejadas, altamente productivas, de beneficios racionados y competencia controlada, que generen flujos constantes de mayores ingresos para el estado. Por el contrario, cuando no existe esa visión, ni una planificación de alivio, y la zona costera permanece sin manejarse, los ingresos del sector público disminuyen y el pleno potencial de este recurso por lo demás valioso permanece sin materializarse.

3.10.1    La mitigación de los riesgos costeros como un aspecto de política

Tanto los funcionarios públicos como los urbanizadores privados enfrentan la doble tarea de hacer la costa accesible a las personas y al mismo tiempo protegerlas contra los peligros de las tormentas costeras. El reto en cuestión de políticas radica en lograr el equilibrio apropiado entre el desarrollo de la costa y la mitigación de los riesgos, entre el crecimiento económico y la seguridad del público. Pueden surgir conflictos cuando los gobiernos tratan de implementar programas que intervienen en el mercado e incluso restringen el derecho a la propiedad privada con el fin de encauzar el desarrollo con patrones seguros y proteger al usuario/consumidor de los recursos.

Un huracán o una tormenta grave en un área de la costa sin desarrollar sólo afecta el entorno natural; para que ocurra un desastre con lesionados, muertos y destrucción de propiedades, se deben haber tomado decisiones humanas de desarrollar áreas propensas a riesgos por estar situadas en el curso de tormentas potenciales. De no ser así, esos eventos naturales tendrían consecuencias más restringidas. Las tres categorías de impactos de las tormentas costeras que reclaman la intervención del gobierno en los procesos de desarrollo de las costas son:

• amenazas a la salud, la seguridad y el bienestar del público;

• costo para los contribuyentes de la ayuda y la protección en casos de desastres, y

• pérdida de recursos naturales irremplazables.

Todos estos impactos pueden reducirse si se emiten e implementan políticas públicas eficaces contra los riesgos de las tormentas costeras.

El interés por las políticas de mitigación de los riesgos naturales es relativamente reciente. Para, comprender la relación entre la mitigación con las demás actividades de manejo de los desastres, es necesario revisar el modelo aceptado para el manejo de los desastres naturales. Este modelo conceptual consiste en un proceso de cuatro etapas centrado en un evento o desastre imprevisto, como una tormenta. Las etapas que tienen lugar antes del desastre se llaman etapas de mitigación y preparación; las que siguen son las etapas de respuesta y recuperación. En la práctica, esas etapas no se distinguen tan claramente. Por ejemplo, la mitigación se traslapa sobre la preparación y la recuperación.

La etapa de mitigación incluye acciones a largo plazo tendientes a prevenir, evitar o reducir los impactos de un riesgo. La mitigación se lleva a cabo antes de que el desastre ocurra y durante la fase de recuperación posterior al mismo y previa al siguiente desastre. Tiene como propósito reducir la vulnerabilidad tanto de las personas como de las propiedades a los daños del riesgo. Disminuye los riesgos.

La etapa de preparación incluye actividades a corto plazo que se emprenden tras recibirse la advertencia de que se aproxima un desastre, como evacuar a las poblaciones expuestas y tratar de proteger temporalmente las propiedades para salvar vidas y disminuir los daños del desastre.

La etapa de respuesta incluye las acciones a corto plazo de ayuda y asistencia urgente que se empreden tras ocurrir el desastre. Tiene como propósito buscar y rescatar damnificados, proporcionar alimentos, refugio e instalaciones médicas, restaurar los servicios públicos, eliminar los riesgos para la salud y limpiar los escombros.

La etapa de recuperación incluye el apoyo inmediato necesario para restaurar las condiciones mínimas de operación y las acciones a mayor plazo para que la comunidad retorne a la normalidad. La recuperación combina la reconstrucción con oportunidades para que las labores comunitarias aprendan de la experiencia y para que se apliquen controles más estrictos y precisos al desarrollo a fin de reducir los riesgos de los daños futuros en las áreas costeras.

Top of Page

3.10.2    Riesgos y mitigación

El manejo de los desastres (analizado en la Sección 5.6) sólo puede brindar probabilidades de ocurrencia de los riesgos y sólo estimaciones generales de sus consecuencias. Los derrames de hidrocarburos son un buen ejemplo. Es posible distinguir tres pasos en el proceso de manejo de los riesgos: 1) identificación de los riesgos principales, 2) evaluación del potencial de los riesgos individuales, y 3) formulación de un plan que integre los diversos enfoques del manejo de los riesgos.

Normalmente, la mitigación de los riesgos por contingencias debidas a actividades industriales, con energéticos, de transportes y demás se basa en un enfoque multidisciplinario que toma en cuenta todos los tipos de riesgos presentes en un área costera especial. Un método concreto para atender los riesgos industriales, APELL (siglas en inglés de Conciencia y Preparación para Emergencias al Nivel Local), fue preparado por el PNUMA. Dentro del MIAC, la responsabilidad principal de llevar a cabo los tres pasos del manejo de riesgos enunciados más arriba recae en los niveles subnacional y local. Para riesgos extensos, como los derrames de petróleo, las autoridades nacionales deben responsabilizarse de la coordinación general y de los aspectos institucionales y legales. El personal del MIAC debe ser un socio activo de este proceso para reducir los daños a la línea de la costa y la zona del litoral. 

Top of Page

__________________

*  Partes de la siguiente sección están adaptadas de la obra de D. Brower, T. Beatley y D. Blatt, Reducing Hurricane and Coastal Hazards
    Through Growth Management. Centro de Estudios Urbanos y Regionales, Universidad de Carolina del Norte en Chapel Hill, E.U.A., 1987.

Top of Page

Prefacio  |  Capítulo 1 | Capítulo 2 | Capítulo 3 | Capítulo 4 | Capítulo 5 | Capítulo 6  |  Referencias  |  Anexo I  |  Anexo II