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Directrices para una Planificación y un Manejo Integrados de las Areas Costeras y Marinas en la Región del Gran Caribe | |
| Informe Técnico del PEC No. 42 1996 | Informes Técnicos |
INTRODUCCIÓN
1.1 Compendio
La Unidad de Coordinación Regional (UCR) del Programa Ambiental del Caribe (PAC) ha emprendido el desarrollo de un marco regional para la planificación y el manejo integrado de las costas en la Región del Gran Caribe. Este marco tiene como propósito apoyar y fortalecer la competencia institucional y facilitar la preparación y la implementación de las actividades de planificación y manejo de las costas de la región. Este marco pretende ayudar a organizar el manejo integrado de las áreas costeras (MIAC) al nivel nacional y a identificar la necesidad de enfoques regionales concretos.
1.2 Antecedentes
Las áreas costeras del mundo en vías de desarrollo son las más explotadas debido a sus numerosos atractivos y sus abundantes recursos. Los países costeros e insulares del Caribe no son una excepción a esta regla.
Las naciones y los territorios del Caribe comparten un recurso común -- sus mares regionales (el Golfo de México y el Mar Caribe)-- que, junto con las tierras adyacentes, constituyen la Región del Gran Caribe (Figura 1). Por el lado oriental del perímetro de la región se encuentra el Caribe Insular: las islas de las Grandes y Pequeñas Antillas y las de la cadena de las Bahamas al norte. Los estados de Estados Unidos que dan al Golfo de México, el litoral de México, de Centro América y de los estados del norte de América del Sur completan el perímetro terrestre que delimita las dos cuencas principales de la región: el Golfo de México y el Mar Caribe.
La cantidad de personas de la región que viven junto al mar sigue creciendo, junto con el tamaño y la densidad de las ciudades costeras. Todas las capitales del Caribe insular están situadas sobre la costa y en las áreas costeras de toda la región se asientan los principales complejos industriales, centros comerciales y enclaves de los centros turísticos.
Sin embargo, como los litorales no están estructurados, ni son accesibles o adecuados en forma uniforme para uso o disfrute del hombre, ese hecho da lugar a una mayor concentración. En el caso de Trinidad, por ejemplo, noventa por ciento de su población vive en la costa de sotavento del Golfo de Paria, la cual por sí sola representa la tercera parte de todo el litoral de Trinidad. Esto es debido a que las costas de barlovento, más expuestas y aisladas de los litorales septentrional y oriental de Trinidad, son mucho menos hospitalarias y menos atractivas.
La competencia por el espacio a lo largo de los litorales continentales en los tramos occidental y meridional de la región -- desde el Golfo de México y el Mar Caribe hasta Surinam al sureste de Trinidad -- podría calificarse de casi grave. En consecuencia, la contaminación a lo largo de los tramos más densamente poblados y fuertemente explotados de esos litorales se ha extendido, conforme se han ido incrementando los vertimientos procedentes de fuentes terrestres y marinas, incluidos los barcos de pasajeros y las industrias petroleras. Hasta ahora, las estrategias para el control de su manejo han demostrado ser insuficientes y estos impactos ininterrumpidos han acabado con tramos completos de litoral, impidiendo que sirvan para disfrute del hombre, lo mismo que para la creación de empresas y empleos productivos.
Los encargados de la toma de decisiones de los países de la región del Gran caribe se han movilizado, para resolver ésta degradación con un limitado sentido de urgencia. Se trata de un cúmulo de problemas y temas asignados no sólo por la contaminación, sino también por una mala planificación del uso del suelo en los litorales y a procedimientos igualmente equivocados para el control del desarrollo, uso excesivo o nocivo de los recursos marinos, sobrecarga de la capacidad de sustentación y a un manejo, monitoreo y vigilancia deficientes por parte del sector público.
En respuesta a las crecientes preocupaciones regionales, y a solicitud de los Gobiernos de la región, en 1976 el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) puso en marcha el Programa Ambiental del Caribe (PAC) con la ayuda de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). Para empezar, en 1981, en Montego Bay se estipuló un marco de trabajo para los proyectos y las actividades regionales, al ser aprobado un Plan de Acción para el PAC por la Primera Reunión Intergubernamental. El Plan de Acción es el instrumento que permite conjuntar a los Gobiernos regionales en la búsqueda de objetivos comunes para la protección y el desarrollo de los recursos marinos y costeros de la región.
Como parte del plan de trabajo del PAC para el bienio 1990-1991, se identificó un programa regional sobre Planificación Integrada y Desarrollo Institucional para el Manejo de los Recursos Marinos y Costeros (IPID). El objetivo a largo plazo de esta actividad consiste en fortalecer la capacidad y la competencia de las instituciones pertinentes de la región en relación con la preparación y la implementación de planes de manejo integrado para las islas pequeñas y las áreas costeras. Entre otros, el programa IPID de Planes Piloto sobre Planificación y Manejo Integral de Islas Pequeñas y Areas Costeras analiza los aspectos siguientes:
1. el desarrollo de esfuerzos sobre planificación integrada de los litorales, y
2. la preparación de un documento marco
metodológico regional que facilite una actividad de planificación más integrada
de las costas de la región.
El presente trabajo es ese Documento Marco y pretende cubrir los temas siguientes:
1.3 Alcance del Documento Marco
El presente documento contiene ante todo principios y experiencias externos adaptados a las necesidades, los recursos y las oportunidades de los países de la Región del Gran Caribe. El material no se presenta como un conjunto rígido de pasos y procedimientos prescritos, sino más bien como un enfoque flexible, consistente en opciones de manejo que persiguen el mismo objetivo. La elección de la opción más apropiada para una situación determinada dependerá de las circunstancias actuales del área que vaya a cubrirse con el programa del MIAC.
El CAPITULO 2 de este documento marco presenta información sobre los antecedentes del MIAC. El CAPITULO 3 presenta al lector el tema de la planificación y manejo integral costero y lo vincula con otros esfuerzos sobre planificación. El CAPITULO 4 plantea una discusión de cuatro fases sobre el desarrollo y la implementación de los programas de MIAC. El CAPITULO 5 brinda más información sobre herramientas y técnicas específicas para mejorar los programas de MIAC, y el CAPITULO 6 presenta un breve resumen de diversos conceptos y enfoques novedosos relacionados con la planificación y la implementación del MIAC.
Para aquellos planificadores y administradores que consideren necesario contar con directrices más completas para integrarlas al diseño y la implementación de sus programas, el Banco Mundial, en conjunción con el PNUMA y la FAO, preparó un conjunto de directrices sobre "Manejo Integrado de la Zona Costera" en respuesta a la Agenda 21 desarrollada por la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo (UNCED) en 1992. Esas directrices se distribuyeron como un documento de programa (Banco Mundial, 1993) durante la Conferencia de los Litorales del Mundo celebrada en Noordwjik, Países Bajos, en octubre de 1993. Esas directrices pretenden desarrollar una idea común de la necesidad, el alcance y el enfoque general del manejo integrado de la zona costera (MIZC*) como un marco de planificación y manejo para el desarrollo sostenible. Como tal, las directrices contienen una descripción general de la gama completa de los elementos que deben tomarse en cuenta en un planteamiento integrado.
De cualquier forma, el documento con las "directrices" del Banco Mundial constituye un excelente marco para el desarrollo del programa del MIAC. Presentando lo que pareciese como una tarea potencialmente ardua como un proceso de planificación manejable y continuo en el que deben intervenir numerosos y diversos participantes de complejos arreglos institucionales. El documento, corto y en un estilo muy concreto, contiene el mejor compendio de la literatura sobre el tema y ha sido concebido para los responsables potenciales del manejo de los litorales más como una representación conceptual de cómo llevar a cabo las labores del MIAC que como un conjunto de directrices prescriptivas sobre cómo exactamente llevar a cabo cada paso.
La reciente publicación de la IUCN (Pernetta and Elder, 1993) brinda las directrices y los principios para el desarrollo del área costera. El documento de la FAO (J. Clark, 1992) resulta particularmente útil y bastante generoso en cuanto a listas de control y referencias. Los documentos de Vallejo, Cincin-Sain, Nurse, McElroy, Lewsey y Atherley, et al. son recomendables y pertinentes para la región. Las diversas ponencias sobre las experiencias en el manejo de las zonas costeras de Estados Unidos, en especial al nivel estatal y "territorial" (Islas Vírgenes), están bien integrados y tienen relación con los retos que enfrentan los países -- continentales e insulares -- del Caribe.
Para una explicación más detallada, existen disponibles media docena de manuales o directrices, completos con una larga secuela de listas de verificación de las actividades por efectuar y los aspectos por vigilar. Éstos y una breve lista de otros manuales y artículos periodísticos sobre recursos marinos y costeros, planificación y MIAC se incluyen en las Referencias.
Para los funcionarios de gobierno y los líderes comunitarios que deban emprender la tarea de desarrollar una nueva iniciativa nacional, existe una amplia gama de ejemplos a los cuales acudir y una excelente base de documentos narrativos, analíticos, instructivos y técnicos disponibles. Estos, por su parte, reflejan las experiencias lo mismo de países desarrollados que en vías de desarrollo, insulares y continentales, de zonas templadas y tropicales, cada uno de ellos con un conjunto diferente de problemas costeros, cada uno a diferentes puntos de partida o a diferentes estadios de ajuste de los mecanismos existentes de planificación y manejo, tendientes a optimizar el desarrollo de los recursos costeros utilizando procedimientos más integrales y metodológicos además de sostenibles.
Finalmente, una pequeña introducción acerca del concepto de integración y planificación y manejo integral de áreas costeras (también referirse a las secciones 3.2 y 3.3 para mayor detalle de estos conceptos los cuales son muy utilizados pero raramente definidos).
Integración, como término en la planificación, describe un proceso amplio diseñado para compensar la complejidad de un sistema y la compartamentización. Es un mecanismo para poder entender mejor las interrelaciones causales, sistémicas, espaciales o temporales. Como un proceso, es más dinámico que estático, más abierto que cerrado y más holístico que sectorial. Se enfoca en una búsqueda interdisciplinaria de las soluciones posibles para aspectos de manejo de recursos incluyendo definición de políticas, asignación de recursos, salud del ecosistema, conservación y sostenibilidad. La integración promueve un diálogo expansivo, interactivo y verticalmente el gobierno y el sector privado en sus jerarquías administrativas. De la misma manera, promueve el diálogo horizontal entre las unidades de gobierno, los grupos de interés e instituciones relevantes a varios niveles.
En los presentes lineamientos, el enfoque específico se dirige al entendimiento de las áreas y asuntos costeros y los elementos de los recursos interactivos suficientes para la labor de definir políticas públicas más sostenibles y programas y estrategias a todos los niveles, así como simultáneamente entre todas las partes interesadas. Este enfoque requerido es casi inalcanzable si no existe una visión integral de dicha labor.
La planificación y manejo integral de los recursos de las áreas costeras en su máxima expansión, interrelaciona aspectos económicos, sociales, físicos y ambientales de igual manera hacia una estrategia principal en cada estadio (y nivel) de diseño, ejecución y revisión de políticas. Requiere de un largo apoyo institucional y disciplina intelectual para ser lo más útil posible a los estados. Su genialidad radica en su apertura, flexibilidad y capacidad de respuesta a las necesidades del pueblo.
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* Antes de 1985, MZC (Manejo de la Zona
Costera) era un acrónimo muy común. Actualmente, MIZC (Manejo Integrado de la Zona
Costera) y MIAC (Manejo Integrado del Area
Costera) son más comunes y virtualmente intercambiables. Hay quienes argumentan que las
dos palabras clave --planificación y
marina-- no deberían dejarse fuera; que debería decirse "planificación y
manejo costero y marino
integrados’ (PMCMI). Sin embargo, es
una expresión muy larga, da lugar a un acrónimo impronunciable y resulta del todo
innecesaria.
"Costera", como lo define la
construcción MZC, incluye (o puede incluir) zonas tierra adentro, como estuarios e
incluso cuencas
hidrográficas, y también incluye (o
puede incluir) zonas o áreas marinas como la ZEE (Zona de Exclusividad Económica) que se
extiende
hasta 200 millas del litoral.
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