Importance et Application du Principe d'Action Préventive au Programme pour l'Environnement des Caraïbes	Rapport dans le format Word
	Rapport technique du PEC No. 21 1993	Rapports Techniques du PEC

Note: Les appellations employées dans cette publication et la présentation des données qui y figurent n'impliquent de la part du PNUE aucune prise de position quant au statut juridique des Etats, Territoires, villes ou zones, ou de leurs autorités ni quant au tracé des frontières ou limites.

A des fins bibliographiques, ce document peut être cite comme suit:
PNUE: Importance et Application du Principe d'Action Préventive au Programme pour l'Environnement des Caraïbes. Rapport Technique du PEC No. 21. PNUE Programme pour l'environnement des Caraïbes, Kingston, Jamaïque, 1993.

TABLE DES MATIERES

PREAMBULE

I. INTRODUCTION

II. PRINCIPE D'ACTION PREVENTIVE

• Quel est le principe ou l'approche d'action préventive

• Principe ou Approche d'action préventive

• Vers une définition de la politique d'action préventive

• Précédents source de définitions

III.  AVANTAGES ET INCONVENIENTS EVENTUELS DE L'ADOPTION DU PRINCIPE D'ACTION PREVENTIVE POUR LA REGION DES CARAIBES

• Avantages

• Inconvénients

IV. MECANISMES POUR L'APPLICATION D'UNE APPROCHE PREVENTIVE PAR LES ETATS ET TERRITOIRES DE LA REGION DES CARAIBES

• Application de la méthode préventive par l'utilisation de programmes et d'instruments existants

• Application par l'intermédiaire de nouveaux instruments

• Elaboration de nouvelles procédures et techniques de prévention

BIBLIOGRAPHIE

Distr.
RESTREINTE
UNEP(OCA)/CAR WG.10/INF.4
9 novembre 1992
FRANCAIS
ORIGINAL: ENGLISH

Réunion d'experts sur le Programme pour l'environnement des Caraïbes Kingston, 9-10 novembre 1992

PREAMBULE

La cinquième réunion intergouvernementale sur le Programme pour l'environnement des Caraïbes et Deuxième Réunion des Parties contractantes à la convention de Carthagène, qui s'est tenue à Kingston du 17 au 18 Janvier 1990, avait chargé le Secrétariat, par la décision 16 de la dite Réunion, d'étudier en détail les mécanismes pour l'application du Principe d'action préventive et de préparer un document pouvant être examiné lors de la prochaine Réunion intergouvernementale et des Parties contractantes.

Le présent document satisfait cette demande en fournissant:

Une définition du principe d'action préventive et une explication de son mécanisme ainsi qu'une indication des approches adoptées par d'autres institutions pour la définition de ce principe;

Une analyse des avantages et des inconvénients éventuels pour la région des Caraïbes présentés par l'adoption de ce principe; et

Des mécanismes pour l'application d'une approche préventive par les Etats et Territoires de la région des Caraïbes.

Il existe actuellement une documentation importante sur ce sujet et il est intéressant de noter qu'une démarche similaire avait été suivie pour les Parties contractantes à la Convention de Londres sur l'immersion des déchets en mer (LDC) en 1991. Dans la préparation du présent document, le Secrétariat s'est référé à la documentation disponible, au Rapport du LDC ainsi qu'à des informations obtenues auprès du PNUE. La bibliographie figure à L'annexe I du présent document. Le document a été présenté et adopté à la Sixième Réunion Inter-gouvernementale et Troisième Réunion des Parties contractantes, Kingston, 16-18 novembre 1992.

I. INTRODUCTION.

Dans son rapport de 1990 sur les droits de la mer, le Secrétaire Général de l'ONU a signalé "l'importance capitale" du principe d'action préventive dans les approches à la protection du milieu marin et à la préservation des ressources. Il a précisé que presque tous les forums internationaux récents avaient adopté celle-ci. De plus, en 1992, la Déclaration de Rio a entériné l'approche préventive (Principe 15). Un certain nombre de traités internationaux portant sur l'environnement ont fait référence à ce principe ou l'ont accepté.

Les exemples suivants de la reconnaissance de ce principe comprennent: La Convention cadre sur les changements climatiques et la Convention sur la diversité biologique (toutes deux signées à Rio en juin 1992); la Convention d'Helsinki sur la diversité biologique du milieu marin de la zone de la mer Baltique; la Convention d'Helsinki sur la protection et l'utilisation des cours d'eau et des lacs transfrontières; le traité de Maastricht de 1992 sur l'Union européenne; la Convention de Paris de 1992 sur la protection du milieu marin de l'Atlantique Nord-Est. Le Secrétariat note qu'un certain nombre d'avocats internationaux spécialisés dans le domaine de l'environnement estiment que le principe d'action préventive quitte le domaine de la politique internationale pour celui du droit international coutumier.

Table des matières

II. PRINCIPE D'ACTION PREVENTIVE

Malgré l'acceptation générale du principe/approche d'action préventive considérée maintenant comme "l'approche politique la plus importante et innovatrice dans la coopération internationale sur l'environnement" (Freestone 1990), les personnes concernées ne sont toujours pas sûres de sa signification précise. Néanmoins, elle a été sujet de discussion dans de nombreux organismes internationaux relatifs au domaine de l'environnement et, de ce fait, on connait son orientation générale. Des aspects plus détaillés de cette approche seront examinés dans la section consacrée aux définitions.

Ce principe a été proposé pour la première fois comme instrument international dans le cadre des discussions régionales portant sur l'état de la Mer du Nord. Malgré la surveillance par les organismes régionaux de la pollution provenant des sources terrestres et de l'évacuation en mer, la qualité des eaux de la Mer du Nord a continué à se dégrader, remettant en question l'efficacité des approches traditionnelles qui sont fondées sur la capacité de l'environnement à assimiler les déchets. Le préambule de la Convention de Londres sur l'immersion des déchets fait état de cette approche traditionnelle dans les termes suivants: "La capacité de la mer à assimiler les déchets et à les rendre inoffensifs ainsi que celle de régénérer les ressources naturelles ne sont pas illimitées". Ces propos ont d'abord été interprétés comme signifiant que, bien que la capacité des océans soit reconnue comme limitée, toute activité a été autorisée, excepté celle dont les effets sont perçus comme néfastes. Néanmoins la preuve scientifique n'est jamais incontestable et certains spécialistes estiment que lorsque les effets néfastes sont détectés, la capacité d'assimilation de l'environnement a déjà été dépassée.

L'approche d'action préventive est innovatrice dans la mesure où elle modifie le rôle de la preuve scientifique. Elle prévoit la prise de mesures de contrôle ou d'atténuation des effets éventuels sur l'environnement dès que le milieu est menacé, bien qu'il puisse y avoir des doutes scientifiques quant aux conséquences de certaines activités. De ce fait, la nouvelle politique sera l'adoption ou le développement de technologies propres plutôt qu'une simple évaluation des risques de certains niveaux d'émissions de polluants. La Convention de Bamako fait état de cette approche dans son article 4(3)(2). L'approche d'action préventive peut également être employée pour renverser la charge traditionnelle de la preuve, pour que, dans des cas d'incertitude scientifique sur les effets de certaines activités, cette charge de la preuve revienne aux éventuels pollueurs qui seront obligés de prouver que leurs activités ne nuiront pas à l'environnement. Cette approche figure également dans la Procédure de justification préalable de la Convention d'Oslo.

L'adoption d'un principe d'action préventive et l'application d'une approche similaire nécessite donc un changement au niveau de la prise de décision en faveur de la sécurité et de la prévention. Cela signifie qu'en cas de doute quant aux effets d'une activité sur l'environnement, des mesures de prévention et de remède seront prises immédiatement conformément à la Résolution 14/4 du 4 septembre 1991 de la Convention de Londres sur l'immersion des déchets en mer:

L'approche d'action préventive précise qu'une action préventive ou de remède peut être prise avant la présentation de preuves scientifiques incontestables des effets néfastes d'une activité sur l'environnement. Par contre, lorsque la preuve scientifique est irréfutable en ce qui concerne les effets sur l'environnement, cette action doit être impérativement menée. Il en résulte que les décideurs ne peuvent plus se dissimuler derrière les incertitudes inhérentes à la recherche scientifique mais qu'ils doivent prendre des décisions sur la base des probabilités et d'incertitudes.

Bien que l'approche d'action préventive ait été adoptée le plus souvent dans le domaine de la pollution marine, son intégration dans la Déclaration de Rio comme Principe 15 montre clairement qu'elle peut-être appliquée à toute la gamme de prise de décisions relatives à l'environnement et à toutes les conséquences des actes de l'homme sur celui-ci. L'aspect original du principe/approche d'action préventive ne réside pas dans le fait qu'il exige des mesures spécifiques de contrôle (étant donné que beaucoup de mesures peuvent être adoptées) mais plutôt dans la manière dont et la période que les mesures ont été adoptées. (Hey 1991; Nollkaemper, 1991). Les mesures et mécanismes d'application qui ont été élaborés pour faire face au problème des déchets dangereux se réfèrent le plus souvent à la production non polluante, la technologie sans déchets, la meilleure technologie disponible (BAT) et les meilleures pratiques environnementales (BEP). Dans son application plus large, aucune application ne suffira à elle-même car plusieurs approches peuvent s'avérer nécessaires.

PRINCIPE OU APPROCHE D'ACTION PREVENTIVE

Beaucoup d'énergie a été dispensée pour faire une distinction entre le principe d'action préventive et l'approche d'action préventive. Une distinction qui se base sur le sens commun a été récemment suggérée par un commentateur (Hey, 1992): un principe est "une loi ou règle générale adoptée ou proposée comme orientation d'une action", tandis qu'une approche est "une manière de voir ou de traiter une action". La politique d'action préventive comprend ces deux notions, c'est-à-dire qu'elle est fondée sur un principe et des approches au problème à l'environnement par le biais d'une démarche de prévention. Elle comprend également des mesures - des techniques, mécanismes ou procédures spécifiques de contrôle -qui résultent de l'application d'une approche préventive à un problème particulier tel que celui des sources terrestres de pollution. La terminologie précédente sera employée désormais dans ce document.

Bien qu'il ait été accepté que l'approche d'action préventive nécessite le rejet de l'approche traditionnelle de la capacité d'assimilation, il y a néanmoins une importante variation dans l'emploi de ces termes qui ont été retenus par plusieurs forums consacrés à la politique et dans les textes juridiques où ils figurent (voir annexe 1). Une analyse globale de ces textes révèlent qu'il n'est pas facile d'élaborer une seule et même définition. Pour cette raison, plusieurs définitions sont proposées dans le présent document et seront traîtées plus en détail ultèrieurement. Néanmoins, il serait plus utile, au départ, d'analyser les points de convergence ou de divergence des différentes définitions existantes.

Dans le rapport aux Parties contractantes à la Convention de Londres sur l'immersion des déchets en mer, plusieurs points convergents ont été notés au niveau des instruments:

La fragilité de l'environnement;

Les limites de la science dans la prévision des menaces sur l'environnement ainsi que les mesures nécessaires pour les empêcher;

La disponibilité d'options pratiques (au niveau des produits et des méthodes de production) pour faciliter la suppression ou la diminution des substances sources de dégradation de l'environnement; et

• Le besoin de faire des prévisions économiques à long terme qui tiendraient compte, entre autres, de la dégradation de l'environnement et des coûts du

  traitement des déchets.

  En bref, l'approche d'action préventive présuppose que la science ne fournit pas toujours les données nécessaires en temps utile pour protéger l'environnement de manière efficace et que des effets néfastes peuvent en résulter si les mesures ne sont prises que lorsqu'il y a des preuves scientifiques. Elle souligne la nécessité de privilégier des options pratiques plutôt que de recourir à des procédures complexes de recherche et de surveillance qui ne détectent pas toujours les signes de dégradation de l'environnement en raison des difficultés techniques et des frais engendrés par la surveillance de plusieurs paramètres simultanément.

  De plus, cette approche présuppose les coûts très élevés des mesures correctives et l'impossibilité de remplacer les ressources biologiques de base indispensables à la faune des milieux marins, si les mesures de protection de l'environnement ne sont prises que lorsque les preuves scientifiques sont disponibles. Elle permet d'affirmer également que les méthodes actuelles de comptabilité ne reflètent pas les vrais coûts de la dégradation des ressources, sous-estimant très fréquemment les dépenses que représentera la substitution d'écosystèmes artificiels aux écosystèmes endommagés et mettant l'accent sur les coûts économiques à court-terme des mesures correctives.

  Néanmoins la mise en application de cette approche nécessite que certains choix soient effectués au niveau de la politique avant que des mesures de prévention ne soient adoptées. Les diverses formulations employées par les instruments juridiques attestent des différentes approches à cette question importante: les Etats "n'attendent pas la preuve d'effets néfastes"; ils doivent "agir avant même d'avoir une preuve scientifique incontestable de cause à effet";

  "quand il y a lieu de penser que certains dégats ou effets négatifs peuvent en résulter, ... même lorsqu'il n'y a aucune preuve scientifique pour établir un lieu de cause à effet...;" "les Etats doivent empêcher les répercussions potentiellement dangeureuses... même en l'absence de preuve scientifique d'un lieu de cause à effet", et les Etats s'engagent à "éliminer et à empêcher les émissions polluantes lorsqu'il y a lieu de croire que des effets négatifs ou des dégats sont susceptibles d'en résulter... même quand il y a des preuves inadéquates ou imcomplètes d'un lieu de cause à effet..." et "empêchant que des substances potentiellement nuisibles aux êtres humains et à l'environnement s'introduisent dans le milieu, sans attendre, des preuves scientifiques de leur danger."

  Le rapport de la LDC a cité les principales divergences entre les définitions comme suit:

• Le type de preuve scientifique requise "(lorsqu'il y a un débat scientifique, des preuves scientifiques inadéquates ou incomplètes", "un manque de certitude scientifique ne devrait pas empêcher la prise de mesures)";
• Le type d'effets à identifier ("peut causer des dommages irréversibles au milieu marin et de la souffrance humaine", "menaces de dommages importants ou irréversibles", protection de l'écosystème marin... en particulier, lorsqu'il y a lieu de croire à certains dommages ou effets négatifs sur les ressources vivantes de la mer", "il y a lieu de croire que des dommages ou des effets négatifs peuvent résulter", "risque important de dommage à l'environnement");
• Les substances concernées ("les substances les plus dangereuses", "des émissions polluantes de substances qui sont non biodégradables toxiques et susceptibles de s'accumuler dans le milieu," "des émissions polluantes", "l'introduction des substances, en particulier de substances synthétiques et non biodégradables", "des matériaux pouvant être dangereux ou la répartition de polluants dangereux," "des activités qui peuvent nuire à l'environnement de façon irréversible); et
• Des considérations économiques - il est à noter, néanmoins, que certaines définitions ne se réfèrent pas du tout à cette rubrique ("tenant compte des coûts économiques" "en employant la meilleure technologie disponible...× " qui "... entend prendre en considération la disponibilité économique", "si les avantages justifient les dépenses").

  Précédents source de définitions

  Si les Parties contractantes décident d'adopter l'approche préventive, le Secrétariat aimerait proposer deux principaux moyens pour accomplir cet objectif:

  Amendement formel à la Convention de Carthagène

  Cette mesure nécessiterait la convocation d'une conférence des plénipotentiaires, conformément à l'Article 18 (1) de la Convention. L'Article 4 (3) de la Convention de Bamako pourrait fournir un précédent (bien que ces stratégies ne visent pas essentiellement les déchets dangereux mais plutôt leur gestion ainsi que la pollution industrielle - elle n'aide pas à traiter la pollution de sources diffuses telles que celles provenant de l'agriculture ); ou

  L'adoption d'une résolution ou d'une déclaration interprétative

  Une telle résolution ou déclaration engagerait les Etats et les Territoires participant au Programme pour l'environnement à utiliser l'approche préventive. La résolution de la Convention de Londres sur l'immersion des déchets en mer pourrait être le point de départ de cette approche.

  Les articles appropriés de la Convention de Bamako et la résolution 44/14 de la Convention de Londres sur l'immersion des déchets en mer figurent ci-dessous:

  La Convention de Bamako

  La Convention sur l'interdiction de l'importation en Afrique des déchets dangereux et sur le mouvement transfrontière et la gestion de ceux-ci sur le continent a été adoptée le 29 janvier 1991 à Bamako, Mali, sous l'égide de l'Organisation de l'Unicité Africaine. Cette convention adopte l'approche d'action préventive de manière explicite, conformément aux articles 4 (3) (F) (G) et (H) qui comprennent les obligations suivantes:

  "L'adoption de mesures préventives:

  (f) Chaque partie doit adopter et insérer l'approche préventive dans le problème de pollution. Cela signifie, entre autres, que les parties doivent empêcher l'introduction dans le milieu de substances pouvant causer des dommages aux êtres humains ou à l'environnement sans attendre des preuves scientifiques de leur danger et doivent également collaborer pour prendre les mesures appropriées pour appliquer ce principe à la prévention de la pollution par l'intermédiaire de techniques de production propre plutôt que par l'approche des émissions permissives qui jusqu'alors a été fondée sur la notion de la capacité d'assimilation de l'environnement;

  (g) A cet égard, les Parties doivent encourager l'utilisation de technologies propres de production qui s'appliquent à toutes les étapes du produit, y compris:

• La sélection des matières premières, leur extraction et leur transformation;
• La conceptualisation, la conception, la fabrication et le montage des produits;
• Le transport de matériel à toutes les étapes;
• La réintroduction du produit, dans les systèmes industriels ou dans la nature, à la fin de son utilisation;
• La production propre ne comprend pas le contrôle de la pollution tels que les filtres et les tampons à récupérer ou le traitement chimique, physique ou biologique. Des mesures qui réduisent la quantité de déchets, telles que l'incinération ou la concentration, qui cachent le danger que pose la concentration des polluants lorsqu'ils sont transférés d'un milieu environnemental à un autre, sont également exclues.

  (h) La question de la prévention des transferts en Afrique de technologies polluantes sera passée en revue de manière systématique par le Secrétariat de la Conférence et les Parties seront tenues à faire des rapports systématiques".

  Résolution 44/14 de la Convention de Londres sur l'immersion.

  Lors de leur Quatorzième Résolution consultative en 1991, les Parties contractantes à la Convention de Londres sur l'immersion des déchets en mer ont adopté une résolution qui était fondée sur l'acceptation, entre autres, des constatations suivantes:

• "Les activités humaines et le développement de la société doivent être gérés de manière à limiter la pollution du milieu marin par les déchets et autres substances et à assurer que la viabilité des écosystèmes marins et l'utilisation judicieuse de la mer sont maintenues pour les générations présentes et futures..." et

  "Les mesures existantes de contrôle de la pollution qui figurent dans la Convention de Londres sur l'immersion des déchets en mer ont été renforcées parce qu'on privilégie désormais des approches fondées sur la précaution et la prévention plutôt que sur un système fondé sur la capacité d'assimilation des océans."

  Les parties ont ensuite adopté le libéllé suivant pour la Résolution 44/4 en ce qui concerne l'application d'une approche préventive dans la protection de l'environnement dans le cadre de la Convention de Londres sur l'immersion des déchets en mer:

  "ONT CONVENU que les Parties contractantes à la Convention de Londres sur l'immersion des déchets en mer prendront en considération l'approche préventive à la protection de l'environnement qui prévoit la prise de mesures de prévention de l'environnement lorsqu'il y a des preuves que des substances ou de l'énergie introduites dans l'environnement sont susceptibles de causer des dommages, même en l'absence de preuve incontestable pouvant attester un rapport de cause à effet; et

  ONT EN OUTRE CONVENU que les Parties prendront toutes les mesures nécessaires pour s'assurer de l'application efficace de l'approche préventive à la protection de l'environnement. A cette fin, elles devront:

• encourager la prévention de la pollution aux sources en adoptant des méthodes de production propre, y compris la sélection des matières premières, la substitution de produits et l'utilisation de technologies et de processus propres de production ainsi que la diminution des déchets à tous les niveaux de la société;
• évaluer les conséquences (y compris à long terme) environnementales et économiques des différentes options pour la gestion des déchets;
• encourager la plus grande utilisation de la recherche scientifique et socio-économique pour arriver à un niveau de compréhension qui permettra de fonder des options politiques à long terme; et
• essayer de réduire les risques et le doute scientifique relatifs aux opérations d'évacuation proposées; et
• continuer à prendre des mesures pour s'assurer que les effets négatifs éventuels de toute évacuation sont diminués et qu'une surveillance adéquate est en place pour leur détection et leur atténuation précoce.

Table des matières

III. AVANTAGES ET INCONVENIENTS EVENTUELS DE L'ADOPTION DU PRINCIPE D'ACTION PREVENTIVE POUR LA REGION DES CARAIBES

Afin d'aider les gouvernements à évaluer l'importance de l'approche d'action préventive pour la région des Caraïbes, le Secrétariat a signalé un certain nombre d'avantages et d'inconvénients. Veuillez noter que cette liste n'est pas définitive et que les facteurs n'ont pas été donnés par ordre d'importance:

AVANTAGES:

• Les zones côtières de la région sont riches en écosystèmes marins fragiles, dont les plus importants sont les coraux, qui ont mis des années pour se développer et sont très susceptibles d'être touchés par la pollution d'origine terrestre ou marine. Etant donné la proximité de beaucoup des pays et le rapport entre les mécanismes de support des écosystèmes (tels que les zones de reproduction des poissons), un engagement au principe de précaution contre toute atteinte à l'environnement marin respecte l'objectif de la durabilité;
• L'économie d'un grand nombre de pays de la région dépend de l'environnement marin par l'intermédiaire du tourisme et de la pêche. Ces principaux secteurs économiques sont les premiers à être touchés par des écosystèmes dégradés tels que les récifs coraliens, les forêts de mangrove et les bancs d'algues. Des actions de remède qui sont prises après l'apparence dans un système fragile d'effets néfastes peuvent engendrer des opérations de nettoyage très coûteuses ou, au pire, causer des dégats irréparables aux systèmes vitaux indispensables. Des mesures prises pour rétablir l'environnement n'aideront pas forcément, à court terme, en particulier à revitaliser un tourisme endommagé;
• Etant donné la base scientifique relativement fragile de la région et le manque de personnel qualifié pour assurer la surveillance de manière efficace, il serait beaucoup moins cher et plus pratique de faire accepter la charge de la preuve par ceux qui émettent des émissions dangereuses que de mener des activités de surveillance ex post facto;
• Les Etats et Territoires participant au Programme pour l'environnement des Caraïbes se sont déjà déclarés préoccupés par le nombre d'activités devant être régies par l'approche préventive, tel que le mouvement transfrontière des déchets dangereux. L'adoption formelle du principe permettrait une approche plus holistique et cohérente à ce genre d'activités; et
• La région s'est déjà engagée à respecter certaines des notions clé de l'approche préventive telle que l'Evaluation des Effets sur l'Environnement (EEE), la recherche et la surveillance, ainsi que la protection des écosystèmes et habitats fragiles et menacés. L'adoption de ce principe par les Etats et Territoires de la région qui sont Parties Contractantes à la Convention de Carthagène permettrait aux pays individuels de respecter ces principes face à des pressions exercées par des investisseurs extra-régionaux et autres. Une telle adoption ouvrirait également la voie à l'aide de la part de donateurs au niveau régional pour appuyer les coûts pendant la période de mise en application du principe.

  INCONVENIENTS:

• Il y a des incertitudes quant au contenu exact du principe. Certains critiques ont signalé qu'un trop grand accent mis sur les principes, au détriment des mesures, peut détourner l'attention des actions concrètes à prendre pour faire face à la dégradation de l'environnement dans la région;
• La région dépend énormément des importations de capital. L'engagement à une approche d'action préventive, y compris à la Meilleure Pratique Environnementale (MPE) ou la Meilleure Technologie Disponible (MTD) pourrait décourager l'investissement par les sociétés désireuses d'implanter leurs industries dans la région;
• La MPE, la MTD et d'autres mesures de précaution sont très coûteuses à mettre en place ou à faire appliquer. Elles peuvent s'avérer donc à court terme plus chères à court terme que les approches d'attente;
• Certains économistes estiment (OCDE, 1991) qu'il est plus prudent, du point de vue économique, de concentrer les ressources financières sur la recherche de moyens scientifiques pour faire face aux menaces spécifiques à l'environnement après que celles-ci aient été identifiées, plutôt que sur des mesures de précaution qui coûtent cher et qui ne seraient pas toutes à fait nécessaires;
• Les producteurs peuvent essayer de faire payer les frais des technologies plus propres soit par le consommateur, ce qui rendrait les produits plus chers, soit par le gouvernement, ce qui engendrait un plus grand besoin d'assistance pour la "mise en place" du programme.

Table des matières

Une approche préventive peut s'appliquer dans la région à différents niveaux et à l'aide de plusieurs mécanismes. Le Secrétariat propose le cadre de travail suivant vu qu'il l'estime néanmoins exhaustif.

Il y a deux principaux niveaux auxquels une telle approche peut être appliquée. Premièrement, elle fournirait des directives pour mesurer les différentes activités du Programme pour l'environnement des Caraïbes (PEC). Deuxièmement, des procédures peuvent être élaborées dans le cadre des instruments existants ou dans le cadre des nouveaux instruments pour s'assurer que l'incertitude scientifique ne constitue pas un obstacle aux actions prises pour protéger l'environnement. La charge de la preuve pourrait être portée par ceux qui opposent les mesures préventives ou de remède.

Ces procédures peuvent prendre les formes suivantes:

• Procédures techniques, telles que celles appliquées aux effets sur l'environnement, des procédures de justification préalable (telles que celles utilisées par la Convention d'Oslo) et des procédures d'évaluation (comme dans "les nouvelles procédures sur la Convention de Londres sur l'immersion des déchets en mer" (Thorne-Miller, 1992);
• procédures administratives telles que la consultation préalable, les arrangements de financement par les donateurs et de tranfert de technologie ainsi que l'échange d'information;
• procédures juridiques, des procédures de vote (par exemple, l'adoption du vote majoritaire), des mécanismes de mise en application, des régimes de responsabilité objective et le rapport avec d'autres conventions sur l'environnement.

  En ce qui concerne la Mer du Nord et l'Atlantique du Nord, il a été suggéré que le vote à la majorité (avec ou sans clause échappatoire pour ceux qui sont dans la minorité) servirait d'appui à l'approche préventive en éliminant celle du "plus petit dénominateur commun" (par laquelle la décision prise réflète l'opinion du parti le plus réticent) pour permettre la prise d'action malgré le manque de volonté de la part de la minorité ou d'un parti (Hey, 1991). Les procédures pour l'amendement des annexes de la Convention de Carthagène (Article 19) reflètent déjà cette procédure.

  Un engagement à l'approche préventive par les Etats et Territoires de la région dans le cadre du PEC pourrait supposer un engagement à l'adoption de cette approche au niveau des instruments régionaux ainsi qu'au niveau des politiques nationales. De toute façon, la nature d'une grande partie des obligations entreprises par les gouvernements participant au PEC nécessite impérativement une dimension nationale, c'est-à-dire que ces dernières ne peuvent être appliquées que par des politiques et législations nationales. Dans cette partie du document, nous analysons les mécanismes existant au sein du PEC ainsi que ceux qui sont susceptibles d'être mis en place.

  APPLICATION DE LA METHODE PREVENTIVE PAR L'UTILISATION DE PROGRAMMES ET D'INSTRUMENTS EXISTANTS

  Le Plan d'action du Programme pour l'environnement des Caraïbes ainsi que la Convention de Carthagène et ses protocoles comprennent déjà un engagement aux questions qui feraient partie d'une approche préventive générale et des mécanismes pouvant être utilisés pour faire appliquer une telle démarche. Ces derniers comprennent un engagement à respecter un certain nombre des éléments constitutifs de cette approche, à savoir:

• Le développement durable dans la région;
• L'évaluation des effets sur l'environnement;
• La gestion et la planification appropriées de l'environnement;
• La collaboration dans la recherche scientifique et technique; et
• Les programmes de recherche et de surveillance.

  L'adoption de cette approche pourrait toucher directement l'interprétation de ses obligations existantes étant donné que celles-ci représentent un élément fondamental dans la démarche à suivre. Un engagement à la politique préventive (dans la mesure où celle-ci n'est pas adoptée automatiquement) fournirait tout simplement un cadre pour le fonctionnement des procédures existantes.

  La convention de Carthagène et le Protocole SPAW fournissent respectivement des directives pour la rédaction des rapports nationaux (CC, Art. 22; SPAW, Art. 19). Les pays participant au PEC pourraient s'engager à faire des rapports périodiques sur la mise en application de l'approche dans leur système respectif.

  Le Comité de surveillance aurait également un rôle à jouer. Ce rôle prévu par la Convention mais jusqu'alors non mis en application, (CC: Art.16 (2) (b)), est celui de discuter et de commenter ces rapports pour leur éventuelle présentation devant les réunions des parties.

  Outre les textes juridiques, les actuels programmes régionaux du PEC fournissent également des occasions essentielles pour la mise en application de l'approche préventive. De nombreux techniques et mécanismes abordés également dans ce document peuvent être aussi facilement incorporés dans les décisions, recommandations et activités du programme que dans les instruments juridiques formels. Il est essentiel que les mesures d'application reflètent les conditions régionales et locales. Les activités d'un programme prennent en considération les perspectives régionales et visent fréquemment les activités et une application nationale. Ceci représente une dimension importante pour l'application efficace d'une approche politique. Toutes les activités d'un programme seraient indispensables, mais les plus importantes semblent être les suivantes:

  Evaluation et contrôle de la pollution marine (CEPPOL)

  L'évaluation et le contrôle de la pollution marine est au coeur du débat sur l'approche préventive. Le chapitre 17 de l'Agenda 21 de la Réunion d'UNCED qui s'est déroulée en juin met en évidence le besoin d'adopter une approche préventive au problème de la pollution marine au niveau opérationnel. Les activités dans le cadre des programmes existants peuvent être facilement adaptées pour introduire l'approche préventive. Le programme CEPPOL, lui-même, pourrait être utilisé pour développer et mettre en place des techniques de prévention pouvant être utilisées par les Etats et Territoires dans le domaine pri-mordial de la pollution marine.

  Zones spécialement protégées et vie sauvage (SPAW)

  Le Protocole SPAW peut être considéré comme reflétant l'approche préventive aux questions telles que la gestion durable des ressources, l'évaluation des effets sur l'environnement, la coopération scientifique et la surveillance. En effet, la notion de la protection des zones et des espèces de vie sauvage peut en elle-même être préventive. Il suffit de noter l'obligation, (l'Article 3 (3) du Protocole), d'empêcher que les espèces deviennent menacées. L'inclusion explicite d'une approche préventive dans les activités du Programme SPAW renforcerait sa philosophie sous-jacente.

  Planification intégrée et développement institutionnel pour la gestion des ressources marines et côtières (IPID)

  La notion de planification intégrée est fondamentale à l'approche préventive mais la planification en elle-même est un simple outil pour prévoir les problèmes éventuels et pour élaborer des politiques. L'adoption d'une politique de prévention en ce qui concerne les ressources marines et côtières de la région nécessiterait donc l'intégration de l'approche préventive dans les procédures de planification et les décisions politiques qui régularisent l'utilisation de la terre et des mers.

  Systèmes d'information pour la gestion des ressources marines et côtières/Education, formation et sensibilisation du public à la gestion des ressources marines et côtières

  Contrairement à l'avis de certains critiques (GESAMP 1991), l'approche préventive ne néglige pas les connaissances et les techniques scientifiques. Néanmoins, les limites de connaissances actuelles et les approches traditionnelles ont donné lieu à cette nouvelle approche. Le besoin d'améliorer les connaissances scientifiques sur les systèmes environnementaux de la région, d'élaborer des techniques de gestion qui tiennent compte de l'approche préventive, le besoin également de mettre en oeuvre celle-ci et d'autres programmes d'éducation, de formation et de sensibilisation des gouvernements et des peuples de la région, soulignent la nécessité d'adopter aussi bien une approche de politique préventive que toute autre approche. Les deux domaines du Programme qui visent ces questions seront donc impliqués dans la mise en place de cette approche.

  APPLICATION PAR L'INTERMEDIAIRE DE NOUVEAUX INSTRUMENTS

  Le Protocole relatif aux sources terrestres de pollution qui a été proposé devrait fournir une réglementation pour la réduction de la pollution d'origine terrestre. L'approche préventive sera au centre de l'élaboration de ce protocole. Il est donc important que cette approche apparaisse dans sa rédaction. En particulier, le Protocole pourrait inclure:

• Un engagement à l'utilisation de technologies propres plutôt que des contrôles en" bout de chaîne" (voir la Convention de Bamako);
• Une liste de substances dont la décharge est interdite dans la région ou une procédure de "liste inverse" par laquelle seules les substances contenues dans la liste peuvent être évacuées dans l'environnement selon des directives strictes. Cette liste serait préventive dans la mesure où elle témoignerait d'une approche d'une "éventuelle menace" plutôt que de celle d'un "danger reconnu." Pour éviter que l'incertitude scientifique soit un obstacle à l'inclusion de nouvelles substances dans une liste, ou leur suppression d'une procédure de vote à la majorité, tel qu'il a été prévu pour les amendements aux annexes de la Convention de Carthagène (Article 19) serait au centre d'une telle approche. Cela est particulièrement important pour les mers semi-fermées telle que la région des Caraïbes.

  Il est important que l'idée de précaution soit traduite dans le Protocole sur les mouvements transfrontières de déchêts dangereux lorsque le protocole de celui-ci sera rédigé. De plus, les Parties contractantes à la Convention de Carthagène ont également convenu de prendre "toutes les mesures appropriées". Celles-ci apparaîtraient sous forme d'un Protocole ou d'autres accords juridiques régionaux, à la différence d'autres domaines. La conclusion des accords serait en elle-même préventive mais, de surcroît, l'approche préventive ferait partie intégrante de ces accords.

  Les nouveaux domaines qui ont été désignés dans la Convention de Carthagène comprennent:

• La pollution provenant d'activités sur les fonds marins (Article 8);
• La pollution provenant de sources terrestres (Article 8);
• La pollution atmosphérique (Article 9);
• L'évaluation des effets sur l'environnement;
• La coopération scientifique et technique (Article 13);
• La responsabilité et l'indemnité pour les dommages provenant de la pollution (Article 14);

  Dans la Convention de Carthagène, la coopération régionale pour assurer la mise en application efficace des régles et normes internationales existantes est également envisagée, en ce qui concerne:

• La pollution provenant des bâteaux (Article 5); et
• La pollution causée par l'évacuation des déchets (Article 6).

  ELABORATION DE NOUVELLES PROCEDURES ET TECHNIQUES DE PREVENTION

  Dans les deux sections précédentes, les dispositions pour l'application éventuelle d'une approche préventive ont été évoquées. Mais les programmes et les traités devraient tenir compte également de l'élaboration et de l'introduction de nouvelles procédures et techniques traduisant cette approche. Des exemples abondent dans les systèmes de gestion de l'environnement pour d'autres régions où on insiste sur le fait que le manque de certitudes scientifiques ne devrait pas être utilisé pour reporter la prise de mesures afin d'éviter des dommages à l'environnement. Un grand nombre des mécanismes cités ci-dessous ont eté élaborés dans le contexte des régimes existants mais de nouveaux mécanismes et approches seraient probablement nécessaires pour les zones de la région des Caraïbes qui n'ont pas encore mis en place de cadre efficace pour la réglementation relative à l'environnement.

  AU NIVEAU REGIONAL

  Les régimes juridiques réglementant les sources terrestres de pollution pourraient inclure, par exemple:

• Des procédures de justification préalable: ces procédures renversent la charge traditionnelle de la preuve dans des cas de pollution provenant de sources terrestres et obligent l'individu proposant une activité potentiellement dangereuse à prouver que celle-ci n'entraînera pas de dommages. Dans ce cas, l'incertitude scientifique joue un rôle positif pour l'environnement;
• L'exigence d'un plan de restauration écologique, y compris une proposition financière, avant que les projets de développement soient acceptés, surtout ceux ayant des effets négatifs;
• L'évaluation des procédures pour l'évacuation des déchets comprenant, entre autres, les dispositions suivantes:

  i) Les "listes inverses" d'interdiction: les déchets ne peuvent être évacués dans le milieu que s'ils sont inclus dans les listes - tout autre émission est interdite;

  ii) La vérification de la réduction des déchets: toute demande de permis pour l'évacuation des déchets sera refusée et les permis existants en l'absence de preuves de la part des demandeurs d'une prise en compte de la réduction des déchets révisés; et

  iii) Les exigences pour l'utilisation de la Meilleure Technologie Disponible (MTD) ou les Meilleures Pratiques Environnementales (MPE) dans toutes les nouvelles activités de développement industriel pour encourager l'utilisation de technologies propres dans la région: i.e.; il est important que ces exigences ne soient pas dévalorisées par l'inclusion d'un qualificateur économique tel que la Meilleure Technologie Disponible sans coûts excessives (BATNEEC) dans les pays développés. Les organisations régionales pourraient fournir un bureau central d'informations sur les technologies propres.

Au niveau de la procédure, les avocats travaillant dans le domaine de l'environnement ont souvent déclaré que les décisions techniques devraient être prises par un vote à la majorité plutôt que par un consensus. Ceci éviterait ce qu'on appelle la règle du "bâteau le plus lent" (Sand, 1990; Hey, 1991). En effet, le système d'Amendement des Annexes de la Convention de Carthagène comprend déjà cette disposition (Voir l'article 19).

AU NIVEAU NATIONAL

Des techniques identiques à celles mentionées ci-dessus pourraient être employées au niveau national; d'autres techniques à la mise en application pourraient comprendre:

• Des éléments de justification préalable pour l'évaluation des effets sur l'environnement dans le cas de nouveaux projets de développement - cette procédure utilise la même technique pour les décisions relatives à la planification et celles relatives à la pollution. Il est présumé que les projets de développement dépassent le seuil de danger acceptable pour l'environnement jusqu'à preuve du contraire;
• Un moratoire sur les nouveaux permis et sur le renouvellement de ceux-ci pour toute activité ou émission qui engendre des dommages inacceptables à l'environnement;
• "Une expertise environnementale" de toutes les industries pour identifier les déchets produits et leur voie de transmission au milieu. Cette procédure permettrait de surveiller celles qui n'utilisent pas les techniques MTD et MPT tout en fournissant des occasions pour introduire des technologies propres; et

• Révision des méthodes de comptabilité économique pour la planification économique et des ressources. Celles-ci devraient refléter;

• Les coûts réels et généraux de la diminution des ressources minérales et biologiques;
• Le coût et les problèmes associés à la substitution des ressources (par exemple, des systèmes de purification des cours d'eau pollués, la construction de remparts de béton pour combattre l'érosion aux endroits oú les forêts de mangroves ont été fouis);
• Les coûts constants de la dégradation de l'environnement (frais des services médicaux, perte de revenu du secteur du tourisme);
• Les coûts du traitement des déchets (assurés par les autorités publics plutôt que par les producteurs); et
• La valeur de la "non-utilisation" des systèmes naturels (valeurs culturelles, d'option et d'existence).

Table des matières

BIBLIOGRAPHIE

TRAITES/DECLARATIONS:

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• Déclaration ministérielle de la Deuxième Conférence internationale sur la protection de la Mer du Nord, Londres, le 25 novembre 1987.
• Recommandation de Parcom de 1989 (le 22 juin 1989) faite par les parties aux Conventions de Paris pour la prévention de la pollution marine provenant des sources terrestres et pour le Principe d'action préventive.
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